党委总揽全局协调各方是加强和改善党的领导的重要指导原则

作者：黄菊

求是 2000年08期

　　高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪，关键在于坚持、加强和改善党的领导，进一步把党建设好。党如何坚持、加强和改善党的领导是一个重大的理论和实践课题。我们党面临的形势、任务变了，党的领导方式和活动方式也要相应地加以改变，以适应新的形势和任务的需要。我们要在坚持、加强党的领导中改善党的领导，在改善党的领导中更好地坚持和加强党的领导。要更好发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用，就必须总揽全局、协调各方，这是坚持、加强和改善党的领导的一条重要指导原则。在新的历史条件下，我们要努力发挥地方党委在同级各种组织中总揽全局、协调各方的领导核心作用，并通过加强制度建设逐步纳入制度化、规范化、科学化的轨道，在领导建设有中国特色社会主义事业的伟大实践中，体现江泽民同志关于“三个代表”的科学思想，切实加强和改善党的领导。

　　明确职责定位 理顺相互关系

　　地方党委担负着对中央负责和对地方的政治、经济、文化、社会发展实行全面领导的责任。上海市委要担当起这个重任，关键是要按照党的十五大提出的“更好地发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用”的要求，站高一步、看远一步、想深一步，在同级各种组织中努力发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用。总揽全局就是要立足于全党工作的大局，集中主要精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，把好政治方向、决策重大问题、安排重要人事、开展宣传教育、维护社会稳定、形成工作合力、领导群众组织，从政治上、思想上、组织上加强对全市工作的领导，保证党的理论路线、方针政策在本地区正确贯彻和落实。协调各方就是要从整体推进全局工作的要求出发，统筹协调好市人大常委会、市政府、市政协几套班子之间的关系，统筹安排好纪检和组织、宣传、统战、政法等几个方面的工作，使各方都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。

　　——明确职责定位。主要是确定市委和市人大常委会、市政府、市政协三个党组各自的职责。市委在同级各种组织中发挥领导核心的作用，主要抓方向、方针和大事、大局，努力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，在工作推进中主要是进行思想发动，落实组织保证。市人大常委会党组贯彻市委常委会决议，通过法定程序把党的主张由市人大及其常委会变为地方性法规；市政府党组贯彻市委常委会决议，通过政府决策程序把党的主张变成政府的政令；市政协党组贯彻市委常委会决议，通过政治协商把党的主张变为社会各界的共识。纪检和组织、宣传、统战等市委的工作部门，主要是按照市委常委会决议，发挥好职能部门的作用，抓好贯彻落实。

　　——理顺相互关系。市委要在同级各种组织中发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用，要理顺几个方面的关系。一是在全局工作上，市委总揽全局但不包揽，协调各方但不取代，各方的事仍由各方去办，各方之间的事由市委来协调。比如，贯彻依法治国的基本方略，实行依法治市，建设社会主义法治城市，包括立法、依法行政、司法、普法、法律服务和法律监督等六个方面，这是一项全局性、系统性的工作，不是哪一个部门能独立承担的，必须由市委统一领导和部署，具体工作可由市人大常委会、市政府和司法、宣传等部门根据各自的职责组织实施，各方在实施过程中相互之间需要协调的问题由市委来讨论决定。二是在重点工作上，市委主要抓方向、方针，市政府主要抓方案、方法和具体实施。比如，对于医疗保险制度改革、政府机构改革等工作，市委讨论决定改革的总的原则、总体要求，市政府则根据这些原则和要求制订具体实施的方案。三是在工作方法上，市委对市人大常委会、市政府、市政协的领导是通过三个党组来实现的，市人大常委会、市政府、市政协三个党组对市委负责，凡应提请市委讨论的事项，分别以党组的名义上报市委；在市人大常委会、市政府、市政协工作的党员领导同志是市委派去工作的，他们首先是党员，然后才是人大、政府、政协的领导，必须把尽党员之责与尽人大常委会委员、政府官员和政协委员之责有机结合起来，带头贯彻和坚决执行市委集体讨论的决议。角色所负职责不同，工作机制也就不同。比如，政府组成人员是由人大选举任命的，主要是对人大负责，政府实行民主集中制的行政首长负责制；政府党组成员是由市委讨论决定后选派的，主要是对市委负责，政府党组实行民主集中制的少数服从多数制。

　　——形成工作格局。通过一段时间的实践与探索，我们逐步形成了市委领导工作的格局，概括起来就是“一个班子”、“三个党组”、“几个口”。“一个班子”是指市委全会，在市委全会闭会期间由常委会主持日常工作；“三个党组”是指市人大常委会、市政府、市政协三个党组；“几个口”是指市委副书记和常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检政法等几个方面。在工作格局上形成集体领导与个人分工相结合的制度，努力做到各司其职、团结奋进，形成推进工作的整体合力。

　　实行民主决策 体现集体领导

　　发挥地方党委在同级各种组织中总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须进一步加强地方党委领导班子的自身建设，切实按照民主集中制的原则，实行民主决策，体现集体领导。我们按照江泽民同志提出的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的要求，逐步形成并建立相应的工作规范和工作制度，在制度上保证地方党委按照民主集中制原则来更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　——规范职能分工。我们根据党章规定，从有利于体现集体领导要求出发，明确和规范了市委全会、市委常委会、市委书记会的职能与分工。一是强化全会的职能。我们把原来每年召开一次市委全会改为每年召开两至三次，主要是讨论决定全市长远性和全局性的重要工作。我们在年初召开部署全年工作的全会时，会前先组织开展调查研究，会上除了市委常委会要向全会作工作报告外，还要求市人大常委会、市政府、市政协党组和市纪委及市委组织部、宣传部、统战部、政法委向全会提交书面工作报告，使市委委员都能了解全市各方面的工作，立足全局讨论研究工作，充分地发挥市委委员讨论决定全局工作时的作用。二是划分市委常委会议事决策事项。我们把常委会在全会闭会期间主持的日常工作大体分为四类：第一类是“知”，各个党组和各个党委直接向常委会或采取传阅件方式通报分管的工作情况，使常委们都能了解全市各方面的工作情况，要求“知”得多些，“知”得全些。在这个过程，常委们也可发表意见，但发表的意见只供上报部门参考。第二类是“议”，常委会听取各个党组和纪检、组织、宣传、统战、政法部门对有关工作的部署后进行讨论，要求“议”得深些，“议”得透些。讨论的意见供上报部门参考，部署安排工作的责任也落实在上报单位。第三类是“决”，常委会对全局性的重大问题进行讨论，按照少数服从多数的原则集体讨论决定，最后形成决议。需要决策的议题，会前要求提前送发材料，便于事先充分准备；会中要求每个常委都就讨论的议题发表意见，有时还邀请市人大常委会、市政府、市政协党组成员及有关部门同志参加，使常委会的集体决策能够充分反映和兼顾各方面的要求。第四类是“行”，常委会决策形成后，相应明确责任，由各位常委按照分工积极组织实施，由市委督查办负责督查，发现问题由常委会及时协调解决，把坚持集体领导与实行个人分工负责结合起来，以利发挥市委对全市重大工作总揽全局、协调各方的领导核心作用。三是明确市委书记会的定位。市委书记会主要是沟通情况，议论大事，分析形势，研究方针，酝酿并提出需要常委会讨论的议题。这是领导层统一思想、形成共识的重要程序，也有利于提高常委会的工作效率。

　　——健全相应制度。为了确保贯彻民主集中制原则，实行民主决策，体现集体领导，我们从抓制度建设入手，在规范决策程序、完善议事决策规则和提高决策水平等方面，逐步建立健全了相应的工作制度。一是议事决策权限的有关制度。修订了《关于市委会议的若干规定》等制度，明确了市委书记会、市委常委会、市委全会三个会议的职能与分工。二是议事决策程序的有关制度。制定了《中共上海市委常委会议事规则》等五项制度，对市委常委会议事决策必须遵循的原则、会议制度、会议议题范围、会议议题的提出和确定、会议讨论文件的准备及报送、会议纪要和决定事项通知的制发、会议决定事项的督促检查等具体程序都作了明确的规定。三是提高议事决策水平的有关制度。制定了《市委常委会学习制度》、《市委常委会关于进一步加强调查研究工作的规定》、《市委常委会关于进一步加强督促检查工作的规定》等。这些制度的建立，使常委会的工作逐步走向制度化、规范化和科学化，从制度上保证市委常委会更好地贯彻民主集中制原则，更好地发挥地方党委在同级各种组织中总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　——加强调查研究。调查研究是谋事之基，成事之道。我们在对重大问题讨论决策前，根据讨论决策的议题要求，采取全面调研或专题调研的办法，了解摸清情况，做到心中有数。我们在研究部署长远工作时，组织开展全面调研，每年一般进行两次。比如，去年第四季度我们组织市委常委和市人大常委会、市政府、市政协党组成员，分三个组对全市20个区县进行了全面的调研，为市委七届六次全会讨论确定今年全年工作的总体要求、主要任务提供了基础和保证。我们在研究部署有关重大问题时，组织开展专题调研。比如，去年在讨论推进社区建设和管理、推进工业新高地建设、加强基层党建工作前，市委常委们根据各自分工，分头开展专题调研，使市委的决策和部署更具针对性和指导性。

　　几点体会

　　回顾总结这几年的工作实践，特别是去年市级领导班子和领导干部通过开展“三讲”集中教育，进一步体会到：

　　总揽全局、协调各方是新形势下地方党委坚持、加强和改善党的领导的重要组成部分，作为一级地方党委只有不断加强班子的自身建设，努力改进领导方式，才能真正站高一步、看远一步、想深一步，更好地发挥在同级各种组织中的领导核心作用。

　　总揽全局、协调各方是形成全市工作合力的体制保证，根据依法治国的要求，理顺各方关系，完善领导体制，既能确立地方党委在同级各种组织中的领导核心地位，也有利于各个方面积极履行各自的职能，形成相互协调、相互支持的工作格局。

　　总揽全局、协调各方是民主集中制原则在党的领导工作中的具体体现，党委集中精力抓方向、方针和大事、大局，不仅有利于促进班子成员增强集体领导意识和全局意识，而且也为发挥领导班子每个成员的积极性、主动性创造了条件，保证班子的集体领导作用得到更好的发挥。

　　中国兴旺发达和民族全面振兴的关键在党。更好地发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用，是坚持、加强和改善党的领导的重要指导原则，也是提高党的领导水平和执政水平的重要环节。我们决心在以江泽民同志为核心的党中央坚强领导下，更好地发挥地方党委在同级各种组织中总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照“三个代表”科学思想的要求，进一步落实加强新时期党的建设的各项任务，进一步做好上海改革开放和现代化建设的各项工作，为推进建设有中国特色社会主义的进程不断作出贡献。

作者介绍：黄菊，中共中央政治局委员、中共上海市委书记