地方行政立法质量评价标准分析

　　【摘要】行政立法质量评价标准是构建地方行政立法质量评价体系的核心内容,对提高地方行政立法质量意义重大。根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求,考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点,单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。　　【关键词】地方行政立法 质量评价 合理性 合法性 实效性　　随着中国特色社会主义法律体系的形成,地方行政立法工作的重点必将逐步转移到提高立法质量上来。要提高地方行政立法质量,需要确定相应的质量评价标准作为衡量尺度。根据社会主义法治理念和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《规章制定程序条例》的基本要求,考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点,单项地方行政立法的质量评价,应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。　　合理性标准　　合理性即地方行政立法的科学性和民主性程度,是衡量立法质量的首要标准。合理性标准考评的是地方行政立法是否符合社会主义法治理念和法学理论的基本要求,能否准确反映社会和经济发展规律,并贯彻立法为民的主旨等深层次质量问题,评价指标主要有:第一,立法事项的得当性。地方行政立法是地方政府加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务的工具。符合人民的利益,适应经济社会发展的需要,反映时代的特征,是其作用有效发挥的前提。因此,有必要对立法事项的得当性进行评价,以确定该立法文件能否继续存在或者是否需要修改。其评价内容主要包括:一是该事项否属于本行政区域发展过程中面临的重要问题,或是与人民群众利益密切相关的重要事务;二是能否用法律手段来规范,并且用法律来规范是否最有效率;三是有无立法空间,能否有效适用,是否存在重复立法和照搬照抄上位法的情形。第二,立法目的的正当性,即是否符合公平正义的基本价值理念。评价立法目的的正当性,应着重考察该立法文件是否满足以下条件,即:一,是否符合党和国家的大政方针,是否以解放和发展社会生产力为出发点,是否符合社会和经济发展的规律;二,是否充分反映和体现最广大人民的根本利益,妥当处理了各种利益关系;三,是否有利于维护公共利益和社会秩序,对人的行为起到了教育、指引、预测、评价、保障等作用。第三,立法内容的适当性。地方行政立法的功能之一就是为地方行政机关履行行政管理职责的行为提供依据。这必然要求地方行政立法的内容应具有适当性,即其所设计的管理制度和对权利义务的安排应当合理,有序利用立法资源,遵循并反映经济社会发展规律和该立法文件所调整、规范事项的规律。评价该立法文件的内容应包括:一是对实施主体职责、权限的界定,对相关部门权力配置的规定是否准确、恰当;二是对权、责、利尤其是公权与私权的配置是否平衡、合理,有无违法扩大部门行政权力和地方利益的情况;三是制度安排是否合乎常理常识和人性人情,合乎所规范事项的实际特点,合乎所规范事项的管理规律;四是法律责任的设定与违法行为的社会危害程度是否相适应,执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。　　合法性标准　　维护社会主义法制的统一和尊严是我国的一项基本宪法原则。这一原则在具有明显从属性的地方行政立法中的体现,就是要求地方政府的立法活动及其发布实施的法律文件具有合法性,即必须把宪法和上位法作为立法依据,做到不超越立法权限、不违背立法程序、不与上位法相抵触。合法性标准的评价指标包括:第一,立法主体的合法性。《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分,规定地方人民政府只能就“地方性事务”立法。因此,本指标应重点考察该立法文件是否属于《立法法》和《地方各级人民政府组织法》允许地方政府立法的事项,有否存在违背法律优先原则、法律保留原则等情形。第二,立法程序的合法性。良法的产生有赖于科学、民主的立法程序。因此,有必要对该立法文件的立法程序是否符合法律规定,是否民主、科学、合理进行考察,具体评价内容包括该立法文件的立法程序是否完整,立法过程中是否做到了严格遵守立法程序,所遵守的立法程序本身是否科学合理等。第三,立法内容的合法性。立法内容的合法性是立法合法性的核心,其基本要求是地方行政立法要从维护国家整体利益、维护社会主义法制的统一和尊严出发,努力做到与宪法、上位法的规定和基本精神相一致,实现不抵触、不越权。评价内容包括:一是该立法文件的具体规定与宪法、上位法的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。二是该立法文件设置、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容是否违反《行政许可法》及有关法律、行政规章有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。三是该立法文件规定的法律责任是否违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政规章的规定。　　技术性标准　　立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动,所以技术性标准应成为衡量地方行政立法质量的重要内容,其用来全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原则、立法惯例和法学原理,是否选择了适当的模式、方法安排其结构安排,并做到文字表述清晰、规范。技术性标准的评价指标包括:第一,文字表述的明确性。法律规范都是用语言文字表述的。立法文本中法律用语的使用只有做到概念明确,逻辑严密,法律指示清楚且无歧义,才能保证法律规范的有效实施。对文字表述明确性的考察内容包括:一是概念表述是否准确,有无概念之间矛盾、前后不一的情形。二是语言使用是否规范,且简洁易懂。三是句子结构的主谓宾搭配是否妥当。四是标点符号的使用是否规范。第二,逻辑结构的完整性。这是从立法技术角度来考察该立法文件的内在结构是否合理,条文设计是否科学严谨。评价内容包括:在整个立法文本中,前后条文之间是否相互呼应,完整体现假定、处理和制裁这三部分内容,做到了一定的行为模式配以相应的法律后果。立法文件是否对法律行为,尤其是执法行为的方式、顺序和步骤作出足够充分的规定,能指导人们正确地依法办事。第三,相关立法间的协调性。法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合,形成统一、有序、和谐的整体,有益于提高地方行政立法体系的整体效益。因此,需要通过对相关同位法、配套规范性文件、其他公共政策等的比对,确定该立法文件的内容与本行政区域内的其他地方性立法文件的内容是否相协调、衔接;通过比对该立法文件的条文内容,确定各法条之间是否存在相互冲突,以对该立法文件的协调性作出判断。第四,解决问题的针对性。地方行政立法切实解决自己特殊问题的基础是符合本地基本情况和现实状况。地方行政立法只有认真把握针对性原则,坚持因地制宜、因时制宜,才能获得较高效益。对针对性的评价,应着重于考察该立法文件所规范的事项是否是本地特有的、比较突出的问题以及解决问题的手段是否有本地特色。　　实效性标准　　实效性标准通过检验地方行政立法设置的制度在实施中的实现程度,使我们得以立足于更广阔的时空基点来观察该立法文件,为法规的立、改、废等提供依据。评价实效性的基本指标如下:第一,行政执法的有效性。地方行政立法是为行政执法而立的法,行政执法的有效性最能反映立法文件在实施中出现的各种问题,在整个实效性评估中占有特别重要的地位,评价内容包括行政部门执法的自觉性和积极性、行政部门执法的难易程度和针对该行政执法行为的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。第二,守法的有效性。法律制度高效实现的表现和重要条件之一是社会主体的普遍守法。因此,有必要通过考察该立法文件对人们行为的规制状况,以及公众对该立法文件的认知和自觉遵守情况,对守法有效性进行评价。对人们行为规制状况的考察,应着重于了解在实施该立法文件的不同阶段内,违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数;对公众认知遵守情况的考察,则可通过了解本行政区域内社会公众对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价和自我守法情况的评价等来完成。第三,与经济社会发展的适应性。地方行政立法功能的实现,在很大程度上取决于立法文件设立的制度与政治、经济、社会、文化发展相适应的程度。本指标通过对该立法文件实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响,以及实施成本与产生的经济、社会效益情况等的分析,评价该立法文件是否基本满足该立法文件调整对象的社会需求;是否有针对性地解决了行政管理中存在的问题;对经济社会发展是否起到了积极的推动作用;预期的立法目的能否实现等。　　上述四项评价标准,是对单项地方行政立法进行总体评价的主要依据。在实际操作中,这四项评价标准应当综合运用,但并不一定要将所有指标逐一考察。我们倾向于评价任何一部地方行政立法,都必须对立法内容的适当性、合法性,立法的明确性、完整性、协调性,行政执法的有效性,与社会经济发展的相适应性等指标进行评价。至于其他指标,可由评价主体根据被评价对象的具体内容与实际需要,选择评价。　　(作者为郑州航空工业管理学院法律系副教授)