也说构建事业单位法人治理结构

也说构建事业单位法人治理结构

建立和完善事业单位法人治理结构是事业单位改革的重要组成部分。长期以来，事业单位作为计划经济体制下的产物，与现代管理制度相比较，在管理体制、运行机制等方面有着明显的特殊性和复杂性，隐含着许多有待破解的难题，构建事业单位法人治理结构道路漫长而又充满风险和变数，正像一位研究构建事业单位法人治理结构的人士所说：等不得、动不得、急不得，机构编制部门面临着严峻的挑战和考验。

一、从理论上看，构建事业单位法人治理结构是经济社会发展的必然

（一）是改革事业单位传统管理模式的需要。事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的，曾经为我国的经济建设和各项社会事业的发展作出了重要贡献。但长期以来，事业单位作为党政机关的附属物，事无巨细都由主管部门决定和安排，在经费上由国家财政统收统支。在社会主义市场经济条件下，不是独立法人的事业单位，远离市场、远离竞争，很容易丧失应有的活力。为此，用现代管理理念解读事业单位管理，用社会主义市场经济理论研究事业单位发展趋势，用国家社会事业发展前景评估事业单位作用，必须构建事业单位法人治理结构，使事业单位成为市场经济舞台上的独立法人，形成独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的新模式。

（二）是事业单位生存发展的需要。事业单位长期被行政机关“据为已有”，成为行政机关管理社会公共资源和公共服务的延伸，习惯于依照行政机关的指示进行运作，端着“铁饭碗”吃“大锅饭”。随着市场经济的发展，事业单位注定要离开主管部门的襁褓，进入市场，它的生存和发展最终要由市场经济体制调整。近几年来，一些和市场经济联系紧密、处于市场前沿的事业单位不得不纷纷改制，但由于没有构建法人治理结构，改制中遇到了很多的困难，还给社会带来了不稳定因素。假如说市场经济波诡云谲的话，那么构建法人治理结构，让事业单位法人取得市场的“合格证”和“通行证”，则是推进事业单位这个航船战胜大风大浪到达光辉彼岸的助推器和稳定器。

（三）是建设法治国家的需要。 市场经济是法治经济。在法制社会，各类主要的社会组织取得明确的法人地位，既是建立良好的社会经济秩序的重要条件，也是保障其自身合法权益的基本前提。建立社会主义市场经济体制，事业单位作为第三产业的重要组成部分，在客观上需要进入市场，不能够完全进入市场的，也会与有关方面发生愈来愈多的关系。按照市场经济的法则，作为市场主体的前提条件，就是要具有能够承担民事责任的法人资格。同时，事业单位掌握着大量的社会资源，事业单位如不以平等的市场主体身份进入市场，必定会干扰市场经济秩序，造成市场“不公”。因此，建立完善法人治理结构，使政府依法定权限、程序管理社会事业，推进政事分开、建立新型的政事关系，不仅是事业单位发展的需要，更是依法治国的必然要求。

二、从实践上看，构建事业单位法人治理结构存在着难以破解的难题

（一）如何坚持党的领导。中国共产党是我国的执政党，在事业单位法人治理结构中，要明确体现党组织的地位和作用，这一点是毋庸置疑的。但采用什么样的领导方式，既符合宪法的要求，不干涉事业单位董事会、监事会等的法律行为，又能切实贯彻党的路线方针政策，使事业单位的发展不偏离航向，是值得特别予以关注和重视的问题。企业改制中这样的教训很多，现代企业制度建立了，党组织作用却弱化了，部分工人和企业里的军转干部上访，有其客观原因，但从另一个层面讲，则凸显了党的基层组织涣散无力。

（二）如何突破现有的管理模式。长期以来，我国的事业单位是由国家(政府)出资举办，承担着提供社会基本公共服务的职能，在机构设置、人事管理、财政供给等方面较多地受到政府直接的行政控制。构建法人治理结构，一方面因为管理模式的改变，事业单位领导委派制和事业单位法人推选制的变更必然会牵动旧有利益格局的打破。另一方面，国有资产如何能确保增值而不是流失，也必须建立相应的监管机制。第三，事业单位提供的产品是社会公益性产品，体现的是公共利益，当事业单位法人利益和公共利益发生冲突时，谁来裁判，如何裁判都是必须认真研究并加以解决的问题。

（三）内部运作机制如何建立。根据权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，必须在事业单位建立适用于举办主体、管理层、利益相关者及监督者之间关系，以理事会为核心的法人治理结构。但由于我国事业单位种类繁多、情况复杂，我们很难统一一种模式。比如科技、卫生、教育等事业单位各有特点，哪一种模式才更加适应行业发展的需要？还有一些对行政机关依赖性更强的事业单位偏小，甚至有的只有四、五个人，如果也“麻雀虽小五脏俱全”，成立董事会、理事会、监事会等，有可能成为运作的“怪胎”。

（四）如何选择推进的时机。从大的方面讲，建立和发展社会主义市场经济，就是构建事业单位法人治理结构的时机。从小的方面讲，应该把事业单位机构改革作为推进的时机。但这种时机是停留在理论层面上的，只具有一般性的指导意义。历次改革实践表明，改革必须要“先修渠、后放水”。目前困扰事业单位改革的最根本的原因是事业单位法人法律制度的缺失，最大的瓶颈就是事业单位养老保险制度的改革的滞后，这些问题解决不了，构建事业单位法人治理结构目前只能是“纸上谈兵”，不可能会有实质性的进展。

三、积极准备夯实基础是机构编制部门当前唯一的选择

（一）加强事业单位登记管理。这是构建事业单位法人治理结构的基础性工作。事业单位法人登记是对事业单位法人主体资格的确认，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。事业单位法人证书是事业单位法人的“身份证”，也是其开展有关业务活动和社会活动的“通行证”。要在《事业单位法人登记条例》等政策法规的指导下开展工作，完善工作制度，规范工作程序，提升管理水平，提高证书的使用效用，营造良好氛围，形成全社会的共识。

（二）加强事业单位法人培训。一是内容要调整。过去的事业单位法人培训，主要侧重于事业单位法人登记与管理的基本知识，今后培训的内容则应有意识的加重构建事业单位法人治理结构的内容。二是方式要改变。把过去侧重理论培训改为理论和实践相结合的培训，如组织事业单位法定代表人到构建事业单位法人治理结构的试点地区现场观摩教学。三是标准要提高。在培训管理上，不能再满足事业单位法定代表人亲自参加学习这一基本要求，而要注重提高法定代表人的主动性和自觉性，比如，根据事业单位法定代表人理论层次高、实践经验丰富的特点，采取安排课题的方式，让法定代表人通过有针对性的学习，对构建事业单位法人治理结构在理论和实践的层面上进行更深层次的研究和探索，使法定代表人在学习过程中增强主动改革意识，由被动改革成为改革的支持者和行动者。

（三）推进试点积累经验。根据事业单位分类情况，选取不同性质、不同特点的事业单位进行构建事业单位法人治理结构的试点。对条件成熟的事业单位（领导支持、群众拥护、法定代表人有信心、相关职能部门配合等）积极推进，步子要大一些，要用改革的眼光正确看待推进过程中出现的问题，不断修正完善，努力走出一条适应新形势发展需要，符合当地以及事业单位实际的构建事业单位法人治理结构之路。对条件不是十分成熟的事业单位则采取一种模拟推进的办法，先期扩大影响，营造氛围，为深入推进奠定基础。

（四）加强前期工作研究。引进先进制度在全球化时代是不可抗拒的潮流，但引进制度不是购买产品，制度的引进不是完全意义上的“拿来主义”，必须要经过一个消化吸收的过程，构建事业单位法人治理结构同样不例外。因此，在机构编制系统以及事业单位开展构建事业单位法人治理结构的前期研究就非常有必要，不仅在社会上形成一种氛围，而且还可以通过这样的一种形式逐步引领党政领导的工作思路，提供决策的依据。同时，我国现行法律、法规及规章目前还没有关于事业单位法人治理结构的明确规定，对构建事业单位法人治理结构法律法规的研究也可以为国家

立法提供第一手资料。

事业单位法人治理结构之我见

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“事业单位应当具备法人条件”是《事业单位登记管理暂行条例》明确规定的。作为《民法通则》中规定的我国四种法人之一的事业单位法人是指依靠国家预算拨款或其他法人组织提供资金来源从事各项业务活动的组织。目前我国的法律法规和有关法律性规范中对“事业法人”规定和解释很多，但还没有关于“事业单位法人治理结构”的规定，这就有必要对“事业单位法人治理结构”进行必要的研究。

一、建立事业单位法人治理结构，是事业单位改革发展的核心

多年来，事业单位为我国的经济建设和各项社会事业的发展作出了重要贡献。但也要看到，事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的，与逐步建立的社会主义市场经济有许多不适应的地方。长期以来，事业单位是党政机关的附属物，事无巨细都由主管部门决定和安排，在经费上由国家财政统收统支。在这种情况下，事业单位根本不可能成为独立法人，也没有成为独立法人的需要。1998年10月25日国务院第252号令，发布施行《事业单位登记管理暂行条例》，这一条例的颁布，标志着事业单位一个新的管理机制在我国正式建立起来。这一制度的建立，是事业单位成为独立法人成为现实。

事业单位走向市场、自我发展、自我约束需要建立与之相适应的法人治理结构。主要体现在：一是主管部门对事业单位的管理由微观转向宏观；二是事业单位离开主管部门的襁褓，进入市场；三是事业单位的生存和发展由市场经济体制调整。这是事业单位实行政事分开，推进社会化进程基本保证。通过明确事业单位的所有权与经营权利益相关者的权、责、利，形成既相互支持理解，又互相制约监督的关系，使事业单位相关者的利益趋同。这是事业单位法人治理结构建立的关键所在，也是事业单位不断发展的内在动力。

二、对事业单位法人治理结构的基本认识

什么是事业单位法人治理结构？目前尚没有法律法规规定。至于定义，见仁见智，各有说辞。法人治理结构的定义到底应当如何表述？从字面上分析，法人是行为的主体，治理是行为的本身，治理的客体是国有资本。所以笔者认为，事业单位法人治理结构是以法人财产权为核心的事业单位综合治理模式。党的十五届四次全会在《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），旗帜鲜明地提出了“公司法人治理结构是公司制的核心”。结合这一论断，我们可以对事业法人结构有一个基本的认识。

1、法人治理结构是针对所有法人制度而言的。 按照《民法通则》规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，法人可以分为：企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。法人制度建立是为了促进经济的发展。事业单位作为事业单位法人，是依法独立享有民事权利和承担民事义务的民事主体，对事业单位改革就是要使其成为真正的法人和市场竞争主体。而要实现这一目的，就要构建真正适应市场的治理结构。

2、法人治理结构理论是事业单位改革理论的延伸。《事业单位登记管理暂行条例》确定了事业单

位法人的条件，《决定》确定了法人治理结构的基本内容，由此可以得出事业单位多元化投入有利于形成规范法人治理结构。建立符合现代化市场需要的事业单位法人治理结构，无疑是防止事业单位 在市场竞争中失控的有效制度。根据事业单位改革的初衷，改制的目的无疑是要理顺制约事业单位的健康发展的各种关系，建立事业单位法人治理结构，从而促进事业单位的发展，提高事业单位参与市场核心竞争能力。然而，根据笔者的调查，无论是政府干部，还是事业单位的人员，对事业单位改制都存在着曲解和简单化的倾向。事业单位法人治理结构，不是把国有资产划分一下，任命一个法人代表。这种简单化的改制方法，造成两种情况：一是穿新鞋，走老路，换汤不换药，因为一切都很简单，难免流于形式，事业单位还是老样子，改制什么效果也没有。二是造成事业单位内部出现混乱和矛盾，人为地把事业单位搞乱了。实际上，事业单位改革应该包括两个有机组成部分，第一步是建立法人治理结构，明确产权关系；第二步才是参与市场竞争。完善法人治理结构只是事业单位改革的初步，更重要的是事业单位有没有参与市场竞争的意识。

三、事业单位法人治理结构的主要内容

事业单位法人治理结构不同于企业法人治理结构。事业单位法人治理结构是事业单位自身特有管理和控制的一种体系。与企业相比，其特点有三：一是事业单位是国有资本投入；二是事业单位是经济效益与社会效益并存；三是事业人员受国家财政资金的供养。狭义的事业单位法人治理结构主要指事业单位举办者、法定代表人之间的关系；广义的事业单位法人治理结构还包括与利益相关者（包括单位员工、社会服务以及服务对象等）之间的关系。那么什么是事业单位法人治理结构的深层次内涵？国家机关或其他组织利用国有资产举办的事业单位就是事业单位的所有者，是“主人”，举办单位的利益是事业单位利益的核心。事业单位改革和发展的主要目的就是维护国家利益。简单地说，事业单位法人治理结构的主要内容是：出资者（举办者）、法定代表人和利益共同体（包括社会效益和经济效益）的有机结合。

1 、确保国家拥有者的合法权益。事业单位改革和发展的核心是维护国家资本的利益，这是我国事业单位十多年来的改革经验基础上得出的符合市场经济规律的结论。从1987年事业单位提出改革以来，“科学布局、分类管理”、“工效挂钩”、“竞争上岗、择优录用”以及“实行政事分开，推进社会化进程，建立市场经济需要的管理体制、运行机制和自我约束机制”等种种尝试，实际上都是在试图寻找建立新的事业单位利益结构。由于事业单位自身特点限制，就事业单位第一位经济动机而言，不是为了国家税赋的增加而办，不是为了职工就业而办；而是为满足社会公共事业、社会效益而办，为了国家投资利益而办。这就是典型的中国特色的事业单位。国家拥有者的合法利益是在确保社会效益的前提下，通过事业单位发展来保证国有资本投资利益这一核心。国家（出资者）对事业单位拥有最终控制权，来实现资产受益权、重大决策权、选择管理者权的宏观监控。

2、法定代表人制是事业单位法人治理结构建立的必然结果。我国现有的事业单位绝大多数都是政府在传统计划经济时期投资建立的，是传统计划经济的产物，其资产也构成国有资产的一个重要组成部分。事业单位负责人都是政府任命的，无法人地位可谈，这意味着国有资产的投入无人监督，事业单位的兴衰都是政府承担，政府是无限连带责任者。《事业单位登记管理暂行条例》的施行，决定了事业单位法人地位，事业单位法定代表人自然充当了国有资本的风险和权益的责任者。在法人治理结构中，事业单位法定代表人是按照法定程序产生，代表事业单位法人对外开展活动，行使民事权利、履行民事义务的人。它应具备以下三个条件：首先是必须是完全行为能力的自然人；其次是具有一定管理能力的事业单位法人内部成员；最后必须是国家机关或政府聘用的事业单位负责人。从这个意义上讲，事业单位法定代表人是事业单位法人在市场经济体制下

的表达意志之“口”和利益决定之“手”。

3、事业单位法人地位必须通过确认。《事业单位登记管理暂行条例》明确规定“事业单位应当具备法人条件”。事业单位法人地位确认的唯一途径是通过事业单位的注册登记，取得“市场准入证”。这也是事业单位法人治理结构建立的首要条件。只有经核准登记的事业单位，取得了法人资格，依法按登记的事项开展业务活动，其合法权益受国家法律的保护，并承担法律规定的义务。因此，事业单位法人一经确认，事业单位的行为就被规范，同是也为政府加强对事业单位监督管理提供了法律依据。

四、建立事业单位法人治理结构的几点思考

建立事业单位法人治理结构，是事业单位改革工作的一部分，也是事业单位改革十分复杂的系统工程，如果仅仅是简单化地进行处理，也必然带来事业单位的内部混乱。简单化的“改制”，是否就要退回事业单位原来的体制呢？

笔者认为，改制是一把双刃剑，对改制过程中的问题要一分为二地看待。不能因为一时失误，就因咽废食，另以放弃。其实，把眼光放得更长一点，抛开眼前的得失，就会发现，目前，我国的事业单位正面临着“政事分开”的最艰难过程。改制是一道坎儿，政府与事业单位长期形成的剪不断、理还乱的复杂关系，怎么样也难以割舍？事业单位是政府投资建立起来的，政府要顺利退出是困难的，只有通过改制，明确了利益关系，才能进行。随着事业单位改革不断深化完善，对构建社会效益和经济效益的未来，是基础性工作，有着不可替代的作用。目前，重要的是建立事业单位法人治理结构，避免暂时的负面作用，防止缺陷。

一方面，要在建立法人治理结构的同时，要强化事业单位改革过程的彻底性。事业单位改革过程实际上一个发展进步的过程，事业单位参与市场竞争的能力很脆弱，承担风险的能力远远不如企业发展的速度。这就要政府应该在这方面强化宣传，加强指导、培训和考核。可以通过建立设立培训制度，强化事业单位法定代表人素质提高，鼓励和指导事业单位进一步深化内部人事制度、工资制度改革，使事业单位真正适应达到建立法人治理结构的要求，增强事业单位核心竞争力的目标。

另一方面，要加强引资，要鼓励民间资本、外资等参与事业单位的投入，建立股份制性质的事业单位，这也是事业单位法人尽可能地实现法人治理结构建立的最佳途径。因此，要建立优惠政策，通过事业单位职能相近合并、吸纳闲置资金、引进外来投入等多种灵活的办法，实现改制。实践证明，这是事业单位最有效最成功的建立法人治理结构的办法。目前，事业单位改革中，对公益性很强的事业单位，如学校、医院等机构，虽然是由国家财政进行养护，但也要让其对于既有公益性又存在营利空间的领域，应该允许其中一部分进行股份制改革，使其逐步适应市场的需要。

第三，要提高事业单位法定代表人的管理水平和基本素质。经过多年的努力，我国的宏观环境和管理体制显然发生了根本的变化，许多事业单位在国家扶持和自身的努力下，成功地发展了。但仍然有许多事业单位的法定代表人坐井观天，不思进取，动辄抱怨体制如何如何。事实上，体制虽然尚有不少缺陷，但对事业单位的不良影响，已经明显减弱。法人治理结构是通过法定代表人来建立和实现的，改革也是必须有一批事业家来执行，如果没有一个好的事业单位当家人，再好的体制也是无济于事的。长期形成的“干部化管理”模式，对于事业单位人事制度、工资制度改革缺乏新意。事业单位人员管理沿用计划经济下干部管理的老一套，行政人员兼任事业单位负责人的现象屡见不鲜，这种状况与国有资产管理的专业性相去甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落实到实处，国有资产缺乏监管力度。这就要求事业单位法定代表人基本素质要

跟上建立法人治理结构的步伐。

综上所述，现有事业单位与建立事业单位法人治理结构的整体进程不相匹配，已远远滞后于经济发展的步伐，不能满足公众对事业单位公共服务的需求，所以改革势在必行。

宪政建设的民法基础：机关法人制度

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内容提要：我国的宪政体制是在中国共产党领导下立法权、行政权和司法权相对独立及一定程度的相互制衡，同时兼有政治协商的民主政治体制。宪法赋予了各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院重大的国家权力或民主权利，因此，这些国家机关和政协组织是我国宪政建设的主要力量。机关法人制度要求各国家机关具有自己相对独立的财产，这独立财产，既是机关法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们相对独立地行使宪法职权的物质基础。完善的机关法人制度可以使我国各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院能充分履行宪法所赋予的各项权力或权利，从而保证我国的宪政体制的最终实现。我国未来的民法典确需建立完善的机关法人制度，因为机关法人制度是我国宪政建设的民法基础。

关键词：机关、法人制度、宪政、建设、民法。

（一）

近年来，广西某市政府在行政事业性资产的运作方式上采取了惊人的创举。该市政府将其管辖下的所有局委、事业单位的办公大楼、土地使用权等国有固定资产全部收归市政府，之后，由市政府将这些行政事业单位的二十多亿元国有固定资产作为市政府的出资交由其成立的WN公司统一拥有产权、集中管理运营。今后，该市属各行政事业单位对这些国有资产将仅有使用权而无产权。据了解，该市党委、政府、人大、政协、法院、检察院的办公大楼、土地使用权等国有资产也被全部交给 WN公司并由其拥有统一产权；为了迫使这些机关将办公大楼、土地使权交出来，市政府规定，凡不交出者，又暂不给予财政拨款；WN公司的下一目标是成为上市公司，上市筹措资金。在惊闻如此釜底抽薪的国家机关资产运作方式后，我愈加觉得问题的严重，这种做法不但了破坏机关法人制度，而且动摇了宪政的根基，妨碍了宪政建设，如果任由这种国家机关资产运作模式在全国泛滥，后果不堪设想。为此，有必要从宪政建设的角度探讨机关法人制度。笔者撰写本文的目的在于：呼唤人们尊重机关法人制度、关注机关法人制度，并希望我们的党政官员树立牢固的宪政理念，重视宪政建设。

（二）

宪政是指建立在宪法基础上的民主政治。它是立宪、修宪以及实现宪法的民主政治活动。现代政治文明是宪政文明，而宪政文明要求：国家应具有完善的宪法制度；宪法具有至尊的地位，立法、司法、行政执法等国家机关的活动应严格遵守宪法，正确履行各自的、宪法所确定的职责，确保宪法制度的实现，维护人民的宪法权利；宪法至上的理念深入人心。宪政建设就是为了实现宪政文明所进行的各种活动。

我国的宪政体制是在中国共产党领导下立法权、行政权和司法权三权相对独立及一定程度的相互制衡，同时兼有政治协商的民主政治体制。宪法赋予了各级党委、人大、政府、政协、法院

和检察院具有重大的国家权力或民主权利，因此，这些国家机关和政协组织是我国宪政建设的主要力量。我国的宪政体制是具有中国特色的、较为科学的政治体制，它能否在现实中实现并较好地发挥效能，这关系到我国宪政建设的成败，同时会影响我国社会和经济建设能否持久地、稳定地发展。而我国宪法所确立的宪政体制能否最终实现，这要看我国各级党委、人大、政府、政协、法院和检察院能否充分履行宪法所赋予的各项权力或权利。由于我国宪法所规定的这些权力或权利较为原则，宪法中又没有规定具体的强制措施来保证实行，因此，这些权力或权利的实现还需其他法律所规定的各种制度作保障。

宪法是刑法、民法、诉讼法等部门法律的母法。刑法、民法等部门法的创制必须以宪法为法律依据，与宪法抵触者无效。宪法所确立的宪政体制、经济体制和公民的权利，需要通过各部门法的制定和实施来保证实现，因为我国宪法并无惩罚违宪行为的制裁方法，各部门法则均规定有违法的法律责任及强制方法，而各部门法为了使宪法得以实现，从各自角度将宪法规范内容细化，并规定了保证其实现的措施，各部门法相互协调，相互作用，共同构建了宪法大宪章得以实现的、具体的法律规范网络。

民法是以宪法为根据而制定的、调整平等主体财产关系和人身非财产关系的法律规范。宪法是产生民法的母法，而民法对宪法具有反作用，完善的民法将在一定范围内可以促进宪政体制和公民权利的实现，反之，疏漏的、失当的民法将在一定范围内妨碍宪政的发展和公民权利的实现。前文提到，我国宪法确立的民主政治框架是在中国共产党领导下的立法权、行政权和司法权相对独立及一定程度的相互制约、同时兼有政治协商的宪政体制。立法、行政和司法三机关具有各自不同的职权，政协则具有民主职能。立法机关享有立法权、任免权、监督权，行政机关具有行政管理权，司法机关具有司法独立权，而政协具有民主权。立法、行政和司法三机关在中国共产党的领导、协调下各自独立履行自己的职责和职权，并相互制衡，加上充分发挥政协的民主职能，从而可以使我国宪政体制及时、高效而廉洁的运作。

各国家机关职责不同，在运作中要有相对独立性才能保证其公正廉明，实事求是，而各国家机关在运作中要具有相对独立性，就必须具有相对独立的物质基础。其办公经费、办公场所、工作人员的薪金等物质财产应具有相对独立性，不应受制于其他机关或企业，否则，各国家机关在履行职责时，将难以作到公正廉明。在广西某市的国家机关资产运作模式下，市党委、市政府、人大、政协、法院、检察院的办公场所，工作人员的福利几乎完成受制于WN公司，而WN公司由市政府直接领导，这实际上是市党委、人大、政协、法院、检察院在物质上完全受制于市政府，既然如此，在中国共产党领导下的立法权、行政权和司法权相对独立、相互制约及政治协商的格局不可能实际形成，立法机关的立法权、监督权、任免权难以充分行使，司法将无法独立，党的领导将无法较好地实现，政协的民主职能也较难发挥。若有朝一日，WN公司不幸破产，该市党政机关将无立足之地，其立法权、行政权和司法权将难以实行，从而妨害宪政建设。

三）

法人制度是人类法律发展中的重要法律成果，它也是我国民法所确立的一项重要制度。在经济领域中，法人制度起到降低投资风险、鼓励投资、保证交易安全等方面的作用。民法所规定的法人类型除了包括企业法人外，还包括机关法人和事业单位法人。机关法人制度的建立，既可以使各级机关成为一个独立民事主体而从事必要的民事活动，也并可使整个国家机关体系降低交易的风险，更重要的是，它可以保障各种各级机关能较好地、独立地履行宪法赋予的职责，使各自的活动做到公正廉明。因为机关法人制度的确立要求各机关须具备法人的基本条件，其中最基本的条件就是具有自己独立的财产，这独立财产，既是机关法人从事民事活动和其他活动的前提，

也是它们承担民事责任、行政责任的物质基础，更是它们独立行使宪法职权的物质基础。可见，机关法人制度的建立对共产党领导下的立法权、行政权和司法权相对独立、相互制约以及充分发挥政协组织职能具有重要的作用。可以说，机关法人制度是我国宪政建设的民法基础。

然而，为了解决各机关工作人员收入不平衡以及财政困境或危机等问题，有的地方政府（主要指广西某市政府，据悉有的地方政府正在跃跃欲试）将目标锁定各类机关的办公大楼、土地使用权等国有固定资产，想通过盘活这些资产使国有资产保值、增值及解决公务员收入不平衡的问题，为此，这些地方政府不但将其管辖下所有局委，事业单位的所有不动产收归政府，而且将本级党委、人大、政协、法院、检察院等国家机关的办公大楼、土地使用权等不动产完全无偿剥离，收归政府，并将所有国有固定资产（包括地方政府办公楼、土地使用权）作为政府出资划归一公司，并由该公司统一拥有产权而经营管理，各机关为了获得办公场所的使用权还需从财政获得款项，向该公司支付租金，各机关工作人员的福利费则由该公司支付。该公司则通过将这些不动产进行抵押（规避《担保法》第37条）或其他经营活动来获取巨额的城市建设资金或暂时解决其财政困境或危机。这些地方政府混淆了“政府资产”和“国有资产”的概念，将党委、人大、法院、检察院作为法人而拥有产权的办公大楼、土地使用权等国有资产，认为均是地方政府的资产。其实，党政等各国家机关的资产均为国家所有，但是，各自作为独立法人享有各自资产的产权，当然，这些国有资产的所有权归国家，并应由国有资产管理部门监督管理。这些地方政府完全无偿剥离党委、人大、政协、法院、检察院的法人资产的做法，实际上是对机关法人制度的破坏，是行政权侵犯法人制度。它不但增加了国有固定资产的风险，而且妨碍了党委、人大、政协、法院、检察院，甚至政府各部门相对独立地、公正地行使宪法所赋予的职权，因为这些机关在物质条件上将处处受制于该公司或该政府，此外，若统一拥有国家机关资产的公司破产，或地方政府以其名义大量借外债而无法偿还，其他机关将可能因无办公大楼而无法运转。可见，这一做法妨碍了宪政建设。由此看来，机关法人制度在宪政建设中是何等的重要！

有的民法专家认为，地方政府可以随时无偿剥夺党委、人大、政协、法院、检察院的办公大楼、土地使用权等国有资产，这做法并不违法，因为这些资产原本就属于地方政府。在他们的眼里，机关法人制度似乎是可有可无的，或是可以随意践踏的。连民法专家都如此漠视机关法人制度，看来，宪政建设任重而道远！

（四）

完善的机关法人制度可以使各级政府、人大、政协、法院、检察院等机关在党委的领导下相对独立地行使各自的职权、履行各自的职责，它是宪政建设的民法基础，是保证我国社会和经济持久、稳定发展的民法制度。目前，我国《民法通则》已规定有机关法人制度，但是，属于机关法人制度的独有条款仅有一款，即第50条第一款，它是这样规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”机关法人的成立条件应按一般法人条件确定，其独立资产包括国家拨给的办公经费及国家专项拨款建立的办公大楼及划拨的土地使用权等，这是机关法人制度实有之义。但是，由于现行《民法通则》中属于机关法人制度的独有条款仅有一款，而且这一条款相当简陋，一些地方政府即是乘现有机关法人制度不完善之机公然破坏机关法人制度，而其同级的党委、人大、政协、法院、检察院以及政府管辖下的各单位在交出其办公大楼、土地使用权等国有固定资产时，也因机关法人制度的不明确、不完善而感到万般无奈。机关法人制度尚有诸多问题需要立法完善，比如，机关法人的资格问题、机关法人的种类、层次问题、各机关法人独立资产的范围问题、各机关法人对这些独立资产的权利和义务问题、上级机关对下级机关的独立资产有何权利的问题、各级机关的独立资产可否经营、可否划拨、转让、出租的问题，等等。当前，我国正在

酝酿制定民法典，从2002年12月23日草拟的《民法典（草案）》来看，它对机关法人制度并未予以足够重视，仅草拟廖廖两条。目前，关于机关法人制度的问题，我国民事立法存在许多盲点，在理论上也具有许多空白，这有待于立法者和理论工作者进一步深入研究。我国未来的民法典确需建立完善的机关法人制度！这是确保正常民事活动顺利开展的需要，更是宪政建设的需要！

参考文献：

1、李东红：《“威宁模式”涉嫌违法？》《广西政法报》2003年10月30日第3版。

2、欧锦雄：《法人制度的尴尬》，《法制日报》，2003年9月15日第5版。

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4、王利明等：《民法新论》中国政法大学出版社，1988年7月第1版。

5、《中华人民共和国民法通则》1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过