中国政府雇员制的评价与展望(1)

2007年3月

第2期(总第158期)中州学刊

AcademicJournalofZhongzhouMar.,2007

No.2

=当代政治>

中国政府雇员制的评价与展望

李秀萍 郑玮华 吴梦秋

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(1.西北工业大学,陕西西安710072;2.长安大学,陕西西安710064;3.西安交通大学,陕西西安710049)

摘 要:政府雇员制起源于西方,被中国地方政府借用。它将市场竞争机制引入政府人事管理之中,使人才资源更加合理地配置到公共管理实践中,充分发挥专业技术人才在公共管理中的功能作用。这体现了公平、透明、竞争、平等的人事选拔精神,体现了以能力为本位的价值理念,是对中国公共部门管理理念的突破,是公共管理实践的探索。

关键词:政府雇员;公务员;市场化;人力资源开发

中图分类号:D630.3 文献标识码:A 文章编号:1003)0751(2007)02)0017)03

社会公开招聘有一定任期限制的专门人才。

2.政府雇员制在中国的发展。地方政府在公共部门人力资源开发体制上的创新,促成了政府雇员制在中国的出现。2002年7月,吉林省颁布了5吉林省人民政府雇员管理试行办法6。2003年6月,吉林省人事厅向全国公开招聘省政府公安信息化应用与管理总工程师等3名政府高级雇员。随后,珠海市也印发了5珠海市政府雇员试行办法的通知6,规定在每年3月、6月、9月、12月,向社会招考政府雇员。继吉林、珠海之后,上海浦东、安徽芜湖、四川成都、北京海淀、浙江宁波、湖南长沙、山东青岛、广东深圳、广州等地很快竞相启动或变相启动了政府雇员制,大致可归类为三种模式,如表1所示(见下页)。其中,深圳政府雇员制的实施在一定程度上,代表了中国较为成熟的市场经济环境下政府雇员制模式的发展方向。

一、中国政府雇员制的界定与发展

1.政府雇员制的界定。政府雇员制在国外的推行始于20世纪中期。西方各国为提高公共部门办事效率,节省财政经费,开始灵活处理公共部门人员的任期,并招聘大量临时性业务类雇员为政府提供服务,开创了政府雇员制。实施政府雇员制是西方公务员制度的一项重要举措,这种新的人事管理模式很快成为西方公共部门人力资源开发管理中普遍采用的方法。雇员的比例在政府中逐年增长,政府雇员和公务员已经没有严格的区分。在美国,公务员事实上就被称为政府雇员(GovernmentEmployee)。但在中国,政府雇员制还是完全不同于公务员制度的一项新的公共部门人事管理制度。中国的政府雇员制是地方政府在借鉴国外的成功经验基础上结合实际、为解决行政效率低下等弊病而对现行公务员制度进行的一种改革。虽尚未形成统一的体系,但对其的界定已有一定的共识。政府雇员可通俗地理解为不经过公务员考试直接进入政府工作的人员,多为不具有行政职权的技术人才。政府雇员制可归结为:政府为满足公众对公共产品的需求,提高行政效率,提升公共服务水平,而在各级国家行政机关及事业单位内,以契约化、市场浮动薪酬等方式向

二、政府雇员制产生的原因

各地迅速引进和推行政府雇员制的根本原因在于市场化趋势下,地方政府顺应公共部门改革浪潮,着手人力资源开发体制建设,对传统的公务员制度进行突破。具体原因可归结为:

收稿日期:2006)10)11

作者简介:李秀萍,女,西北工业大学硕士研究生。

郑玮华,女,长安大学助教。吴梦秋,男,西安交通大学助教。

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中州学刊2007年第2期

表1 吉林、珠海、深圳三种模式比较

地方

范围

实施目的

薪酬

佣金标准分为14档,一般

雇员执行1)4档;高级雇员执行5)9档;资深高级雇员执行10)14档。最高年薪为198000元,最低年薪为26400元

年薪制,年薪标准分为6档,普遍雇员执行1)3档,高级雇员执行4)6档。其最高档为年薪104000元,最低为年薪44400元

无上限。在相对完善的市场背景下,薪酬相对他省,实施的是/低薪路线0

实施形式

不占有政府编制;不具有行政职务;不行使行政权力(实施这种模式的还有上海、江苏、武汉、扬州和长沙等地)

占雇用单位的人员编制,享受公务员待遇;不具有行政职务;不行使行政权力;(实行这种模式的还有湛江、广州市越秀区)占用本单位编制名额,占编不入编;高级雇员可以担任行政职务,行使行政管理权

发展方向

现行公务员制度的一项补充制度

吉林政府行政机关提高行政效率,建立高效

政府;同时解决公共部门人员流动僵化问题

珠海政府行政机关初衷是为了突破僵化的工

资福利政策,用较好的福利待遇把优秀人才吸引到政府机关深圳全市行政机关初衷是为节省行政成本,

与事业单位注重/绩效0,建设低成本

高效运行的公共管理与服务体系

现行公务员制度的一项补充制度

寄望于建设成与现行公务员制度并行的一套人事制度

1.地方政府为建立高效组织而积极寻找人力资源开发的新途径。新公共管理、政府再造等现代政府理论的核心思想是提高政府的管理能力,主张对政府进行企业化改革,对公共服务的改进提出了新的标准,使政府行政效率和公共管理能力的提高成为必然要求。政府雇员制,正是反映这种指导思想的公共部门人力资源开发的创新机制,是政府引进急需的高端人才的一种新举措,其目的正在于提升政府公共管理能力。

2.降低公共管理成本,提高公共服务效率。经济、效率一直是公共部门管理机构得以存在的合法性前提,也是公众的评判标准。如上表所示,我国地方政府积极推行政府雇员制的初衷,正是将其视为节约成本并提高公共服务效率的最直接有效途径,试图通过高薪引进高科技人才,创新人事制度,来解决高成本、低效率的地方公共管理现状。

3.适应信息化、专业化等高新技术和专业知识要求。高新技术的武装是建设高效政府必需的硬件准备。信息技术与专业化服务在政府管理中的运用越来越广,尤其是处理公共危机事件时,专业人才的需求变得日益迫切。由于历史原因,我国公共部门人才资源结构性矛盾突出。政府高新技术、专业化领域的高端人才严重短缺,而现有的公务员在短期的培训教育后仍然难以胜任相应的技术工作,因此政府雇员制成为解决政府高新人才缺乏这一问题的有效途径。公共部门可通过雇员制引进专业化高级人才,如法律、金融、经贸、信息、高新技术等专业人才。

4.现行公务员制度改革的瓶颈,促使地方政府另辟蹊径。我国公务员制度改革的目标之一是建立合理的人力资源管理体制。数次政府机构改革都大裁冗员,虽取得了一定成绩,但并未形成经常性的人才流动体制。僵化的人事流动制度致使公务员队伍的更新与活力的激发得不到有效的保障,公共服务水平的提升严重受阻,政府管理面临挑战。政府雇员制被认为是在此背景下的/无奈之举0,目的是在铁板一块的僵化制度中另辟蹊径,避开公务员制度的改革瓶颈,灵活对待公共部门用人制度,提高政府绩效、服务水平。同时,因为我国公务员固有的/低薪制0,难以吸引高素质人才

自愿进入政府,于是/政府雇员制0应运而生。佣金制的实施表明政府已经逐步向市场靠拢,是政府顺应市场经济的表现。

三、政府雇员制的特点与实施意义

1.政府雇员制的主要特点。政府雇员制的实施,标志着我国一种新的公共部门人力资源管理与开发方式的诞生。它的特点主要集中在体制的创新与新的用人理念。具体特点:(1)政府雇员的任期有限。雇员制是按合同聘任,最高雇用年限不超过9年。合同期满,即解除双方的权利义务关系,打破了政府机关只进不出的僵化人事制度。(2)柔性薪酬待遇。政府雇员打破了公务员按照职务、级别享有工资的刚性的工资体系,实施柔性薪酬制,按岗定薪,并参照市场行情和职业风险程度上下浮动,其平均工资大大超过目前公务员的平均水平。(3)不具备行政职务,不行使行政权力。政府雇员一般不但任行政职务,不行使行政权力,仅根据合同,服务于政府某项工作或某一工作部门,从事的主要是技术性、专业性较强的工作,强调能力、服务而非管理,淡化官本位色彩。(4)企业化管理方式。对公务员的管理,如录用、考核、奖惩等都由法律规范作为依据,而对雇员则完全按照合同进行管理,强调契约观念,注重绩效的成本收益核算,充分体现以能力本位为趋向的价值观念。其管理及用人模式都是一种企业化的方式。

2.政府雇员制的实施意义。政府雇员制在中国的实施,表明了传统公务员制度的某些不足已经影响了政府管理效果,寻求灵活的人力资源开发新途径成为必然。政府雇员制的出现对中国的官本位意识形成强烈冲击。政府雇员实现了从身份到契约的转变,有利于政府行政理念的转变,符合公共管理服务市场化的改革趋势;有利于调动公务员的积极性、创造性,提高行政效率;有利于精简机构,裁减冗员,节约政府资源,降低行政成本;有利于在公共部门适当引进竞争,减少官僚主义,提高行政服务质量;有利于减少人事管理(任用、考核、晋升、奖惩、调动等)中的腐败,保障公平和公正。

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中国政府雇员制的评价与展望

临时雇员所占据的时间作出限制。其三,建立一个把临时雇员直接转变为终身雇员的机制。只有那些通过公平竞争录用的临时雇员才有资格转变为终身雇员,并且只有那些一开始就占据职位的临时雇员才能转化为该职位的终身雇员。其四,给临时雇员提供一些追加的福利。对超过一定年限的临时雇员,政府承担与终身雇员一样多费用的医疗保险、寿命保险、退休金。其五,强化对于临时雇员的监督和考核。

就我国而论,政府雇员制的推行必须与政府职能调整、政府自我管理方式的改革配套进行,必须有与现行公务员制度相容又相对独立的运作体制(包括独立的人事权、有限的四、政府雇员制的前景分析

政府雇员制的实践还处于发展的初级阶段,许多具体措施还需要进一步的探索和检验。在这里,笔者对政府雇员制的前景作一大胆的分析与预测。

1.政府雇员应具备一定的行政管理权力。目前各地对政府雇员行使行政权力的限制都有明确的规定且各不相同,大多采取的是/不具备行政权力0的做法。这种做法主要基于两方面的考虑:一是保证公务员队伍的纯洁性,确保政府公共管理的合法性;二是担心不占行政编制而担任行政职务的做法,会突破行政编制的控制而变相扩编。笔者认为这并不符合政府公共管理实践要求,只能使政府雇员制在实施的技术层面和创新效果上受到限制。没有行政权,甚至连专业技术职称都没有,必然挫伤雇员工作积极性。无论公务员或政府雇员,都是为提升公共服务而工作,只要加强和完善相应的绩效管理与监督制度,严格规范行政权力的使用,同样能够保证政府雇员行政管理权力使用的合法性。因此,适度的行政权是保障政府雇员在非管理岗位技术执行的有效性和权威性的重要手段。

2.政府雇员制的高薪应逐步淡化。政府内部的技术性业务的完成有两种选择:专业性业务外包给市场化的企业,或高薪聘用专业人才到政府工作。如果直接雇用人才比业务外包便宜,或有些业务不适合外包,而将高薪视为政府从社会吸引优秀人才的手段之一,那么高薪就具有一定的应急合理性。但高薪必然增加行政成本,增加公众负担。若不能充分合理运用高薪聘请的政府雇员,则各地推行政府雇员制的初衷就不可能达到。同时,各地情况不同,倡导高薪吸纳政府雇员,要充分估计地方财政和经济发展水平,整齐划一的高薪制并不能起到完全一致的效果。高薪不是绝对的。富有竞争力又满足地方节省行政成本的薪酬制度才是政府雇员薪酬制定的标准。雇员高薪酬是以没有提拔机会和不稳定为代价的,雇员的合同期最高是9年,从这个意义讲,高薪也只是相对的。笔者认为高薪聘请,是目前我国市场经济发展的阶段性产物,最终会随着市场体制的完善、公共管理的改进、公共服务的市场化外包运作以及我国公务员制度的健全而成为历史。

3.政府雇员制的完善需要相应的配套设施。政府雇员制是否能够成功实施,不仅在于自身体制的日益完备,而且与配套设施的建立与完善密切相关。美国联邦机构为解决临时雇员问题提出的一些对策具有借鉴意义:其一,健全和完善有关临时雇员的法律规定。这可以更好地保护临时雇员的利益,促进临时雇员的规范化管理。其二,限制临时雇员的服务期限。对临时雇员最长服务年限和任何一个岗位

行政权、完备的绩效考核体系等),必须有系统的立法支持。

4.政府雇员制最终可纳入公务员制度范畴。政府雇员制是一种弹性的人事管理制度。将政府视为雇主,公务人员视为雇员,两方围绕绩效目标达成聘任协议。这种聘任制的人事制度与完备的公务员制度并不相违,5国家公务员法6第十六章规定:/机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制0;/机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘0;/聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制0。可见现行的公务员制度完全可以吸纳政府雇员制,使之成为完善公务员制度的一项体制内辅助制度。反之而言,政府雇员制的继续发展,只有与现行公务员制度相结合,才能更好地发挥效果,达到提升政府绩效水平的目标。未来的政府雇员应该纳入技术类公务员中进行管理。这需要建立一个把临时雇员直接转变为终身雇员的机制,逐步把政府雇员制的合理因素吸纳进当前的公务员体制之内。参考文献

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[7]关于印发珠海市政府雇员试行办法的通知(珠府[2003]73号)

[S].

责任编辑:浩 淼

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