发挥党代表作用的途径研究

　　内容摘要 党代表是党的代表大会的主体，发挥党代表作用既在代表大会之中又在代表大会之后。中国共产党在历史上对发挥党代表作用途径的探索具有一些基本的历史特点。发挥党代表作用的现实障碍因素，主要包括制度与机制因素、结构与功能因素、管理与保障因素。发挥党代表作用的途径，当从“浅表性”向“根源性”、从“被动性”向“主动性”、从“试验性”向“规范性”、从“列席制”向“届中会”拓展。　　关键词 党代会 党代表作用 途径 现实障碍 拓展构想　　作者 吴其良，解放军南京政治学院上海校区政工系教授、博士生导师。（上海：200433）　　在党的代表大会开会和闭会期间发挥好党代表作用，是民主集中制的重要实现方式，它对于进一步加强党组织的凝聚力战斗力影响力，提升党的执政能力，巩固党的执政地位，增强党的拒腐防变能力和自我纠错能力具有重要意义。对于发挥党代表作用的途径，有必要就其历史状况和现实问题进行深入研究，以便提出改革完善的思路与对策。　　发挥党代表作用途径的历史考察　　（一）不同历史时期发挥党代表作用的途径探索　　1.一大至六大党代会年会制时期，党代表主要在党代会内发挥作用。从一大到六大期间，党的代表大会基本上实行年会制，即每年召开一次党代会。党的二大至六大党章一直坚持党的全国代表大会“每年由中央委员会召集一次”。这种年会制党代表是一年换届一次。在年会制时期，党代表主要凭借党代会，通过讨论与批准工作报告、审查与修改党纲党章、决定党内重大政策和事务、选举中央委员会及监察委员会等方式行使党代表的权利，发挥党代表的作用。由于当时党的组织规模比较小，党的各级地方组织也不健全，从一大到四大，党代表的人数一直在十几人至30多人。五大的代表也只有82人。因此，代表在党代会期间讨论问题比较充分，不同意见的交锋十分激烈。如三大时，围绕“共产党员加入国民党”的问题，几种不同意见展开了争论。这在之后的党代会中是不多见的。　　2.七大是探索党代表作用发挥的重要大会。从1928年的六大到1945年的七大，时间间隔了17年。七大是新民主主义革命时期极其重要的会议，这次大会探索党代表发挥作用的主要成果是：第一，依据地区、系统组织代表团。代表不仅以个体身份与会，也归属于一定的代表团。代表团的组建，使代表与选举地联系更加密切。第二，经过延安整风，党内言路大开。大会举行了22次全体会议，安排代表团会议以及各代表团小组会议多次，为所有代表畅所欲言提供了机会。第三，大会讨论充分，不同意见在讨论中逐步形成共识。如会上关于选什么样的人任中央委员的讨论。代表的共识推动了全党自觉的思想统一。第四，从七大起，中央委员会与地方党委实行任期制。期间，可以召开党代表会议。　　3.八大把实行党代会常任制作为一项“根本的改革”。党的八大是在社会主义三大改造基本完成，社会主义建设将要全面展开的形势下召开的。八大的党章对党的代表大会做了常任制的规定：“党的全国代表大会每届任期五年。”“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次，在特殊情形下，中央委员会可以决定延期或者提前召开。如果有三分之一的代表要求，或者有三分之一的省一级组织要求，中央委员会必须召开全国代表大会会议。”并规定，党的省、自治区、直辖市代表大会每届任期三年，县、自治县、市代表大会每届任期两年，均每年召开一次会议。同时，八大取消了原有的党的各级代表会议制度。后来，这项会议制度在十四大恢复。由于决定实行党的代表大会五年一届的常任制，实际上存在着常任党代表发挥作用的问题。对此，毛泽东在会前就认为，设常任代表，就是可以一年开一次代表大会。[1 ]有了常任代表制度，每年就非开会不可。邓小平则在修改党章的报告中认为，代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”[2 ]。然而因种种原委，八大开始的常任制在八大二次会议后就终止了。　　4.在改革开放后党的代表大会按期召开情况下，对党代表作用发挥的探索。从十二大到十七大，党代会每五年召开一次进行换届，进入了比较正常的状态。随着政治体制改革的深入，党代会常任制成为健全和完善党代会制度的一个重要思路和切入点。十三大以后，党代会常任制的改革思路再度得到重视，并被推进到实践层面。中组部从1988年开始，在全国选择了12个县级地区进行常任制试点。经过十四大和十五大的沉寂，2002年十六大又一次把“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的问题提上议事日程。十七大确定实行党代表任期制。　　（二）不同历史时期发挥党代表作用的特点　　党成立以来召开的各级代表大会，从中央到地方林林总总难计其数。由于党代会召开的模式直接受到党的组织规模发展，党所处的国内外政治环境的影响，党代表发挥作用的途径与方式也相应地发生变化。纵观党探索党代表发挥作用的历程，大致可以归纳为以下几方面的特点：　　1.党代表发挥作用，以党代会为主要载体。党代表是依傍党代会需要而产生的。党代表的身份一方面由基层党员选举产生，同时也有赖于党代会召开的现实前提。因此，无论是实行党代会年会制，还是五年召开一次的非常任制，党代表发挥作用总体上有赖于党代会的职权规定，党代表是大会完成职责的主体性工具。离开大会，党代表的身份立即成为历史。尽管古田会议曾经对党代表在会议外的作用做过可贵的探索，对党代会解决建党建军问题起到了重要作用。但是这一探索缺乏稳定的规范的制度支撑，具有极大的偶然性。　　2.党代表发挥作用，与党的组织发展规模、社会历史发展和政治环境变化紧密联系。历史经验表明，党代表作用发挥得是否充分，与党的组织发展规模直接相关。党的组织规模大小尤其是党代会人数的多少，对党代表发挥作用有直接的影响。由于党的代表大会是大会决策和大会选举的平台，因而与会代表的人数多少，直接关系到代表在大会发言机会的多少。建党初期，党的全国代表大会与会代表人数少，每个代表都有机会在全体大会上发表意见。但是，当与会代表达到数百人以上（如七大）后，如何使党代表充分发挥作用则需要重新思考。 　　同时，党代表发挥作用的状况，也直接受到国家经济、政治发展状况和党自身发展状况的制约。新民主主义革命时期，中国没有民主制度，党的生存环境十分险恶。不仅党代会不能正常举行，党代表与基层党员和党外群众的联系也难以进行。党获得执政地位后，革命时期特殊条件下制约党代表发挥作用的困难已经不复存在。但是，党自身对完善党代会制度的认识水平同样制约了党代表发挥作用的水平。事实上，由于过分追求党代会表决的全票通过率，往往导致党代表在大会上只是举举手、拍拍手，鲜有不同的意见和争论，致使大会沦为“走程序”，不能经过深入的探讨、争论而后形成共识，做出科学的决策。　　3.党代表作用发挥的充分与否需要制度设计。党代表发挥作用必须以一定的制度载体为依托。党的代表大会是党的最高领导机关，党代表的意见和建议，只有得到党的代表大会表决通过，才能产生效力，党代表的作用才算真正发挥。探索党代表在党代会闭会期间发挥作用的途径和形式，必须和发挥党代表在党代会开会期间的作用结合起来。坚持以党的代表大会为载体，在党代表和同届党委之间架起沟通与监督的平台，使党代表发挥作用的途径更为广阔，机制更为科学，保障更为有力。从各地的党代会经验来看，试行党的代表大会常任制，实行党代表任期制，在制度的探索和设计上既取得了积极的成果，也存在着一些缺陷需要进一步完善和重新设计。　　发挥党代表作用的现实障碍因素　　（一）制度与机制因素　　1.失去党代会的制度平台，党代表发挥作用的主要途径受到限制。党代会是党的最高权力机关和最高监督机关，党代表发挥作用的主要途径是党代会。由于党代会只是五年开一次换届的届首会，在现行党委领导体制下，各级党委集决策、执行、监督三权于一体，实际上成为同级党组织中的最高权力机关，党代表在闭会后就失去了会议这个平台和载体，没有了通过会议进行质询、审议、监督与表决的权力，也就没有了作为一个组织来行动的权威力量。党代表只能作为单个代表行使一些职权，只起到了联系党员群众、采集社情民意和发表一些意见的“桥梁”与“参谋”作用，对党委的制约和监督作用十分有限。　　2.选举制度不健全，党代表的代表性不够强。从理论上讲，民主选举为党代表提供了最为稳定的合法性基础。只要选举是公正的、合法的，选举的结果就会得到党员和群众的广泛认同、接受和支持。从实际情况看，党代表的产生过程缺乏民主性、公开性、竞争性和可监督性。“组织安排为主、党员选举为辅”的模式造成的结果就是普通党员的选举权利被剥夺，党代表的群众认可度不高，党代表本身的代表意识不强，缺乏应有的履职尽责的主动性和使命感。[3 ]　　3.党代表的权利与义务缺乏有效的机制保障和约束。一方面，《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定的党代表权利和履行职责的保障，在很大程度上要受到同级党委的制约。在代表权利的规定上，《暂行条例》往往使用“可以”的模糊概念，如“可以列席同级党的委员会全体会议”，一些党委会出于自身利益的考虑，也可以不邀请党代表列席会议。类似的这种 “自由裁量权”使党代表的权利与权力得不到切实保障。另一方面，《暂行条例》虽然明确了党代表的各项职责和义务，但对其落实并没有明确具体的监督措施和约束机制，也没有规定选区党员对不合格代表的弹劾以及补选制度。　　（二）结构与功能因素　　1.党代表结构不够科学合理。依据结构—功能理论，党代表功能的有效发挥与其结构有着密切的联系，结构不合理必然会影响和削弱党代表功能的发挥。就现行党代表的结构来看，其问题主要表现在以下两个方面：　　一方面，党代表的构成比例不合理，代表性不足。一是领导干部比例过大，一般占到70%以上，党代会成了“党员领导干部大会”。二是有些领域党员代表严重不足，尤其是“两新组织”中的代表比例偏低。[4 ]这既使得党代表的监督成了“同体监督”（党委委员也是党代表），又难以体现广大党员群众的利益诉求。　　另一方面，党代表数量规模偏大。目前，各级党代会代表的数量都存在着过于庞大的问题。会上，代表过多只会增加会议成本，降低决策效率，使会议成了仪式性的“聚会”；会后，要有效组织如此庞大的代表队伍进行管理、开展工作、发挥作用，是非常困难的。　　2.党代表履职功能比较匮乏。一是党代表议党治党功能缺失。党要管党，从严治党，是党代表履行职责的重大使命。在目前党代表的构成中，担任行政职务的领导干部占大多数，还有一部分身兼人大代表、政协委员等。由于担任行政职务的党代表精力时间不足，疲于奔命，这就很难保证每一位党代表有充足的学习、调研和思考时间，尤其是常常忽视对党的自身建设的深入研究，难以提出高质量的党建提案和提议。　　二是党代表监督功能发挥受限。党代表监督功能发挥受限的原因既有党代表法定地位的不明确，又有具体实践方面的种种困境。首先，现行相关党内法规没有对党代表的提名举荐权、询问质询权、弹劾罢免权作出明确具体的规定。这些重要权利保障的缺失，使得党代表对党委的监督无论在效果上还是在意义上都大打折扣。其次，因非领导干部党代表地位上的“弱势”，又在信息资源掌握上处于不充分状态，缺少质疑质询的证据等，造成监督受限。　　三是党代表社会联络功能不完善。由于党代表联络功能发挥不佳，党组织对党代表宣传不足，党员群众遇到困难首先想到的不是求助于党代表，甚至有不少党员群众都不知道身边有哪些人是党代表，党代表的影响力极其微弱。如果党代表在民情搜集、汇总、表达方面的作用得到加强，社情民意的表达功能不断强化，不但能够避免一部分群体性事件的发生，而且能够提升党和政府的公信力。　　（三）管理与保障因素　　1.党代表管理机构亟待健全完善。目前《暂行条例》对“党代表联络工作办公室”机构设置的规定较模糊，存在制度性缺陷。从各地的实行情况来看，存在以下若干问题。一是在设置上规格低，具体设置在同级党组织的组织部（处）内，其管理地位和权威难以显现。党代表虽然有权通过制度设定的途径参与和监督党委的工作，但其活动却要由党委下属的组织部门来进行管理，这样于逻辑不顺、于法理亦不合。[5 ]二是组成人员业务素质和管理能力亟待提高。他们没有党代表身份，基本上是凑拢班子，没经过系统专业的培训且缺乏经验，与组织党代表履职行权的功能要求还有较大差距。三是工作缺乏系统设计和科学管理。要尽快健全党代表管理机构和相关制度规定，使党代表的管理步入科学化、正规化的轨道。 　　2.党代表作用的有效发挥缺少必要的措施保障。一是物质层面的保障缺乏法理依据。包括党代表开展相关活动的经费保障和场地设施保障。《暂行条例》第十七条已作出解释，但是缺乏详细说明，比如经费应占多大比例，经费是从党费中支出还是从财政开支中划拨尚无明确规定，这都需要相关制度规章提供法理依据。　　二是沟通协调的保障缺乏支持配合。由于党代表需要深入各权力部门、经济组织、社会团体等进行视察调研，而党代表由于自身权限和能力的限制，就必须由各方支持配合才能保证视察调研的成效。从目前各地党代表的工作状况来看，或者是存在向上反映问题被推诿塞责、石沉大海的现象，或者是党员群众对党代表的工作认可度不高，认为是“摆摆花架子，没啥实际作用”。党代表费了半天劲却两头不讨好，党代表这个党群之间的重要桥梁也就成了“废桥”。　　拓展发挥党代表作用途径的构想　　（一）从“浅表性”向“根源性”拓展　　发挥党代表作用不能就事论事，光做面上文章，必须重视从党内民主的首要环节——选举环节进行改革和完善。只有真正由广大党员选举产生的代表，才能切实对党员和人民群众负责， 这是被党内外政治生活一再证明了的道理。党代表充分发挥作用就要从完善党代表选举这个根本性环节抓起，确保党代表的选举体现选举人的意愿，使党代表真正成为党员的代言人，这样才能从根源上保证党代表的履职能力和质量。首先，要划小选举单位，扩大党代表直选的范围。在党代表产生的过程中，要通过划小选举单位，以小选区直接选举产生党代表。其次，要引入竞争机制。经过自愿报名、公开承诺、公示竞争、公开示范等程序，逐步形成竞选的机制。无论是领导干部候选人还是普通党员候选人，都应该在规定的选举日与选举人见面，并在选举会上发表竞选承诺、接受选举人的提问和选择，有了这一过程，党代表的产生才能够充分反映党员的意愿。再次，要采取秘密投票制，设立秘密填票间，充分保障投票人的独立性和意志表达的真实性，使党代表的选举和产生方式走向科学化、程序化、制度化的轨道。　　（二）从“被动性”向“主动性”拓展　　充分开拓履职途径、创设活动载体是发挥党代表作用的助推器。目前党代表职责的界定比较模糊，在具体发挥作用的时候，客观上受到了各种制约。代表活动仅局限于座谈、走访、列席会议等简单被动的形式， 没有真正发挥代表活动的建设性和实质性的作用。随着党内民主的不断推进，党代表进一步发挥作用正在向主动参与、实现主体地位的方向发展和探索。重点要改善和拓展以下四项活动：一是通报政情活动，各级党委必须按时向党代表报告政情，遇有重大事项要及时报告，党委出台的文件、决策等应及时传达，使党代表充分掌握信息；二是专题调研活动，让党代表及时将基层的意见和呼声形成提案和提议，提交党的会议或向党委通报，促进党委决策和执行的效率；三是检查视察活动，使党代表全面客观了解党委工作实绩，了解基层的评价和反响；四是民主评议活动，通过制度设计与安排，让党代表对党委班子定期进行民主评议，使评议结果对党委班子能起到监督和鞭策的作用。　　（三）从“试验性”向“规范性”拓展　　新时期党代会常任制的试点从1988年到现在已有20多年，各地在发挥党代表作用方面已经积累了相当丰富的经验，正是在这些经验的基础上，党的十七大才决定实行党代表任期制。十七大后中央制定了党代表任期制的《暂行条例》，这“暂行”两字仍然表明其不成熟，党代表任期制在全党的实行依然带有探索性和试验性。但是在探索、试验中经过修正和沉淀的运行规则和机制就可以向规范性方向升华，形成相对稳定的制度。在党代表任期制条件下，要切实保障党代表的日常行权，必须从制度上保障党代表的权利。　　当前，应进一步完善和拓展以下八项制度：一是党代表管理考核制度，对党代表的资格、结构、产生办法、管理考核以及对不合格党代表的处理等加以明确。二是党代表定期调研、视察及代表团活动制度，每年根据本地区的实际情况， 组织党代表对重大事项进行视察， 对重大问题进行调研。同时， 按行业相近原则分成代表团， 定期召开会议， 组织学习培训和交流。三是提案、提议制度，明确规定党代会上提案和会后提议的条件和程序， 形成提案与提议提出、确立、处理、反馈等一整套工作机制。四是党代表评议制度，设计好评议的程序和方法，每年组织党代表对党委班子及成员进行一次评议。五是党代表联系制度，明确规定党委委员联系党代表、党代表联系党员的范围、人数、方式。六是通报和反映制度，明确规定党委定期或不定期向党代表通报的内容、范围、重点、时限、反馈等基本要求， 明确规定党代表反映情况的内容、时效及对重大问题、事项的意见， 以真正形成自上而下与自下而上相结合的畅通渠道。七是党代表培训制度，规定培训的内容与方式，定期对党代表进行培训， 充分整合培训资源，切实提高党代表自身的素质。八是党代表与人大代表联席活动制度，规定联席活动的内容与方式，以“优势互补、相互促进”为目的， 组织党代表与人大代表共商大事，共谋发展，共同促进各项工作的全面进步。　　（四）从“列席制”向“届中会”拓展　　在党代表任期制的实行中，党代表尽管可以列席本级党委、纪委的会议进行旁听和谈些个人的意见，但按制度设定没有表决权，并且以代表个人身份监督力也十分有限。随着党内基层民主和党代表任期制的纵深发展，为进一步体现党代表参与党内事务的主体地位，可以探索在制度层面试点召开党代会届中会议，即在一届党代会的中期（第三年）召开一次由全体党代表参加的会议。通过党代会的届中会，实现党代表对届首会通过的相关决策和决定的“验收”。同时，也能对“两委”工作作出适当的评价和部署下一阶段的工作。　　1.发挥党代会届中会议的决策职能。凡是涉及党的自身建设、党的领导和执政中的重大问题，都应该提交到党代会届中会议上讨论研究并形成决策、作出决定，以树立党代会的决策权威，保证党代会始终成为党的最高决策机关和权力机关。　　2.落实党代会届中会议的监督职能。首先，要严格届中会议对“两委”工作报告的审议监督。“两委”工作报告草案要在届中会议召开前发放到党代表手中，让党代表对工作报告草案先期进行审阅，对其存在的问题进行思考，对“两委”近年来的工作提出意见和质询，就今后的工作提出建议。其次，要严格对“两委”工作报告的表决监督。党代会届中会议对“两委”工作报告决不能简单地讨论和审议一下就作出表决。必须在认真讨论和充分审议的基础上以无记名投票的方式进行表决。这样，对于表决通过率低甚至未通过的“两委”工作报告，必须认真查找存在的问题，努力改进，做到让党员群众满意，让党代表满意，让党代会满意。只有这样，才能充分发挥党代会届中会议的监督职能，并对会后的党委工作产生指导作用。　　参考文献：　　[1]建国以来毛泽东文稿（第7册）.北京：中央文献出版社，1999：54.　　[2]邓小平文选（第1卷）.北京：人民出版社，1994：233.　　[3]张书林.健全完善党的代表大会制度新论.中共南京市委党校学报，2010（3）.　　[4][5]刘艺明.任期制下党代表作用发挥的问题研究.理论与改革，2009（6）.　　编辑 杜运泉