行财工作记忆

　　上世纪80年代初，我一出校门就分配到财政厅行政事业财务处，一干就是20年。那时尚无干部定期轮岗这一说，很多老同志都是一个岗位干到退休。我倒没在行财处干到退休，但却干到了行财处“退休”：2000年财政部门内设机构调整，行财处撤销，业务一分为四，成立了行政政法、教科文、社会保障和政府采购四个处。由此，我转岗到了社会保障处。

　　在行财处工作的20年，是我财政工作经历中最重要的一段时间。我由一个初出校门的学生成长为行财处处长，经历了国家由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程，也经历了在这个过程中财政部门转变观念、改革创新，不断探索与市场经济体制相适应的支出管理办法、努力提高财政资金使用效益所走过的道路。那是一段令人难忘的时光，至今仍常在我心中浮现，有人、有事、有工作……

　　临“危”受命当“主持”

　　1993年9月，一个周一的上午。

　　我正在处里忙碌，桌上的电话铃响了。拿起电话，传来厅办公室小王焦急的声音：“调查组的汇报会已经开始了，你们处X处长怎么还没来？就差他一个人了！”

　　我诧异：“X处长没来上班。我们以为他去厅里开会了呢。”

　　放下电话，我立即去找与X处长一道出差调研的小司。小司说，周末他和X处长一起回来的，汇报材料也准备好了，X处长知道今天厅里开汇报会。

　　我马上又往X处长家里打电话，没人接。再打他的“大哥大”，关机。

　　下午，X处长仍没来上班。有好几个人找他，但都和他联系不上。

　　X处长到底去哪里了？

　　第二天下午，厅里正式接到通知：X处长因受贿问题被检察院带走了。

　　没过几天，省直某单位一个财务处的处长、会计和出纳三个人也被检察院带走，听说与X处长同案。又过几天，我们处里的大Z也被检察院带走，也是与X处长同案。

　　一时间，省直机关如平地炸响一连串惊雷，把大家都震蒙了！我们身处惊雷爆炸中心，引起的是更大的震惊和不知所措。

　　那时，距离1989年8月最高人民法院和最高人民检察院发出的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》和监察部发出的《关于有贪污贿赂行为的国家行政机关工作人员必须在限期内主动交待问题的通告》已有一段时间。一天晚上出去散步，初次在省高级法院门前的布告栏里见到这些通告时，我觉得很有点像建国初期四处张贴的敦促隐匿的反动派投降自首的通告，让人感到突然、紧张和新奇，但过了好久并没见有什么动静，人们绷紧的神经就又松懈下来。而现在，近在身边的熟人突然间接二连三地被抓走，人们一下子都懵了。X处长一案不仅是财政厅，也是整个省直机关反贪污贿赂通告下发后的第一桩受贿案，同时也是建国以来省直机关一桩涉案人数多、影响较大的受贿案，加上行财处与省直机关和各地市业务来往密切，此案在全省震动很大。

　　各种小道消息像潮水般涌来，版本各异，说法不同，但都讲得有鼻子有眼，叫人真假难辨。

　　后据可靠消息，此案发于省直一个中专学校。经常和财政厅打交道的那位财务科长眼看要提升副校长了，一封举报信寄到了纪检部门，说财务科长曾经手购买了两台录像机，但单位却只见发票没见到实物，随信还附上了购物发票的复印件。检察院把财务科长叫去一问，他很快便交待录像机送给了财政厅的某某某，由此案发。在X处长接受检察院询问的过程中，交待出的受贿录像机型号与财务科长送的型号不符，由此引起检察院的怀疑，便到X处长家中查看。面对他家中超过自用数量的各种电器（其中录像机有几台），X处长受贿问题便坐实。根据X处长交待，众多电器中有一台空调是省直某单位所送，检察院到该单位一了解，发现同批共购买5台空调，财务处向单位领导汇报说都送给财政厅有关人员了，现在一调查，方知除送给财政厅X处长和大Z两人各一台外，其余三台空调被财务处长和两个经办人员所瓜分。由此，该机关财务处三人也被抓，还牵出了我们处的大Z。

　　随着此案的曝光，行财处一下子由原来的门庭若市变成了门可罗雀，以前川流不息来汇报工作反映问题申请经费的人全部消失，行财处像染上了瘟疫一般，人们唯恐避之不及。处里大多是年轻同志，谁也没经历过这阵势，一时间人心惶惶。为保证工作正常开展，很快，厅里指定我这个副处长主持全处工作。

　　那真是一段忙乱的日子。

　　案情在紧锣密鼓地调查，检察院的人三天两头来处里，了解行财处拨款程序，找人谈话，要求复印近三年来、甚至更早以前处里下拨专款的文件……他们以追加专款的文件为线索，到省直单位和各地市进行核查落实。我们提供的那一摞摞拨款文件，就好比是一条条的藤，检查官要顺着这些藤摸出更多个钱权交易的瓜。检查官个个面色严肃口气严厉，全处每个人都接受了一次严格的廉政审查和深刻的廉政教育。

　　这个时候出来当“主持”，我心里实在没把握。虽说我任副处长已近5年，但行财处是财政厅主要的支出管理处，全省60%以上的支出都由行财口支出，省直所有行政、公检法单位以及大部分事业单位都是行财处的支出管理范围，而且管理的单位规格高，影响面大。当时处里共有12个人，检察院带走两个，还剩10个，上有我刚到财政厅就是我的“老师”现任副处级调研员的两位老同志，下有一干小年轻，我能否在这个特殊时期尽快凝聚涣散的人心，恢复处里的正常工作秩序？能否在资金有限的情况下，做好众多要求追加经费单位的协调工作？能否把握好处理各种情况和问题的分寸和尺度？能否带领全处同志做好工作不辜负领导的信任？我心中缺少底气。

　　箭已上弦不能不发。经过深入思考，我认为当前最重要的工作是要稳定思想、凝聚人心，尽快恢复正常工作秩序，不能让行财处这个省直机关的资金枢纽出现任何问题。

　　向领导汇报后，我主持召开了上任后的第一次处务会，讨论如何做到反腐倡廉，做好各项工作，重塑行财处形象。会议开得很成功，大家结合处里发生的事，对反腐倡廉有了切身感受和深刻认识。一位同志说：“现在就是给X处长一座金山他也不会要了，有什么能比自由更宝贵呢！”是啊，裴多菲曾讲若为自由故，生命和爱情都可以统统抛舍，更何况那些非光明正大得来的身外之物呢！对当前处里的工作，我提出了几条要求：加强自身反腐倡廉，配合案件调查；维持正常办公秩序，不和前来办事的人交流小道消息；办理业务坚持原则，提高工作效率。同时，我进一步明确了处里人员的分工，实行岗位责任制，要求大家以一个新的精神面貌投入工作，重塑行财处形象。 　　老王和老刘两位老同志，年龄都大我十几岁，还是我刚参加工作时的组长和“老师”，在这特殊的时候，他们用自己丰富的经验给了我巨大的支持和帮助，我至今难忘。他们如同我的定心石，而我又是处里一干小年轻的定心石，我们老、中、青就那么相互支持相互鼓励着，度过了那段困难的时光。

　　初战告捷

　　多年来，在计划经济体制下的财政支出管理中，一直沿袭着财政供给制的管理办法。按照当年刘仲藜部长所说，财政支出包揽了行政事业单位职工的生、老、病、死和衣、食、住、行全过程。工资虽然不高，但许多支出都是以实物形式或其他形式进行分配或补助的，如车辆、住房、公费医疗等等。实物分配的最大弊端就是多消费个人不多付出，少消费个人得不到补偿，不要白不要，不花白不花。由此导致这类支出管理难度大、问题多、浪费严重，成为财政支出管理中难以治理的老大难。

　　随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，许多思想观念、管理理念、管理办法和规章制度都要随之进行调整和转变。在财政支出管理方面，也引发了一系列的思考和改革，其基本思路，就是要打破与计划经济体制相配套的财政支出供给制和不讲效益的大锅饭，建立与市场经济相适应的具有自我约束机制和讲求资金使用效益的财政支出管理办法。在财政部改革思路的引领下，各省市竞相探索支出管理改革之路，各种改革办法如雨后春笋纷纷出台，如鼓励事业单位创收，实行多渠道集资办事业；变部分财政资金无偿拨款为有偿使用，设立财政周转金；提倡机关后勤服务社会化等等。特别是对于行政事业单位那些带有供给性质又不宜取消的工作和职务待遇，积极探索“实物分配货币化”改革办法，建立支出自我约束机制。

　　经过研究，我们选取了当时迫在眉睫的住宅电话作为省直支出管理改革的突破口。

　　住宅电话是当时新兴起的通讯工具，刚一出现，就以其方便实用、联系快捷而被众人追捧，在省直机关迅速铺开。由于它是新生事物，在财政支出管理制度上尚属空白，无章可循，因此，一时间管理中出现很多问题：由于安装范围无规定，有的单位住宅电话安装到厅级干部，有的到处级，有的科级也安装；由于月租费无标准，其费用又都从单位账户统一划拨，个人缺乏节支意识，月租费有的每月几百元，有的高达上千元；电信局对住宅电话基本月租收费也很不规范，公款缴费的住宅电话每部基本月租是23.6元，个人缴费每部基本月租是15.92元，公款缴费竟比个人缴费的住宅电话基本月租费高48.2%。另外，住宅电话初装费每部5000元，话机购置费200至上千元不等，加上通话费等支出铺天盖地压向单位财务，支出迅猛增长且难以控制。据我们当时对省直8个行政单位1993年9月份电话费支出情况调查，这些单位共安装电话1529部，其中住宅电话439部，占电话总数的28.7%；8个单位中，每月电话费支出（含办公电话）占经费总支出30%的有3家，占20%-25%的有3家，占20%以下的有2家。有一个单位每月正常公用经费一共16万元，仅支付电话费一项就要4万元以上！看似不起眼的住宅电话，竟使一些单位维持正常办公的经费都成了问题。

　　在深入调查研究的基础上，我们结合实际情况反复测算，草拟出《关于省直行政事业单位领导干部因工作需要安装住宅电话管理问题的通知》，决定将原由公款支付的领导干部住宅电话过户给个人，实行个人付费、限额报销的管理办法。同时明确规定：住宅电话安装范围为省直行政事业单位厅（局）级以上干部；话机购置费限制在200元以内；月租费报销标准为：省级干部及省委、省政府、省人大、省政协秘书长以上干部住宅电话月租费据实报销；现职厅（局）级干部月租费报销限额为50元，离退休后报销限额为35元；已故领导干部的住宅电话，从其工资停发之月起费用自理，若产权转移，单位应适当收取初装费；其他工作人员确因工作需要安装电话，单位要严格控制，经批准安装住宅电话的，月租费报销限额为30元。同时规定，住宅电话改为私人电话管理后，电话产权仍归单位。干部工作变动离开原工作单位的，由原单位收取电话初装费用。单位安装内线住宅电话的，要参照上述规定，制定出具体管理办法报财政厅备案。

　　办法拟出后，我们多次召开省直行政事业单位办公室主任和财务处长座谈会，广泛听取意见；同时，派人到市电信局，就公费住宅电话改为私人电话管理后划转过户、缴费等问题与电信局负责同志进行协商，取得了电信局的理解和支持。经报经省委、省政府批准，我们下发了《关于省直行政事业单位领导干部因工作需要安装住宅电话管理问题的通知》，从1994年1月1日起实行。—这是财政部门对干部职务待遇方面的支出由福利性实物分配向货币化分配的一个重要转变，在全国首开先例！

　　《通知》下发后，我们狠抓了落实工作。2月份春节刚过，我们即对省直27个行政单位住宅电话的划转情况进行了抽查，并在《XX财政信息》和省政府《政府工作快报》上通报了抽查情况。根据抽查情况，下发《关于报送公费住宅电话管理情况的函》，要求省直各单位于3月5日前，将安装公费住宅电话的人员名单、职务、电话号码、已划转为个人户头的电话部数、划转时间，以及未划转部数和计划划转时间等情况上报财政厅。由于措施得力，截止到1994年6月底，省直75个行政单位有68个单位已将公费住宅电话从单位帐户划转到私人户头，占行政单位总数的90%以上。

　　对群众来信反映的一些单位对《通知》“上有政策，下有对策”，擅自扩大住宅电话安装范围和月租费报销人员的问题，我们立即通知相关单位予以纠正，同时下发补充规定，要求住宅电话是内线电话的单位，在未安装通话计次设备前，每部电话月收费原则上不得低于20元。

　　省直单位公费住宅电话管理办法下发后，17个市地财政部门闻风而动，纷纷参照省级管理办法制定了本市地的管理办法，很快，规范的住宅电话管理办法就覆盖了全省。

　　出乎意料的是，财政部门这么一项支出管理制度的出台，竟会在社会上引起那么大的反响！我们接二连三地收到直接寄来和省纪检委转来的群众来信，对住宅电话管理改革给与高度肯定。一封化名易群、肖甘卜（“一群小干部”的谐音）的来信中写道：“近年来，人们对省直行政事业单位的干部借口工作需要，用公款安装住宅电话，用公款报销电话费的问题颇有意见，其不良影响日益增加，疏远了党群、干群关系。最近，省财政厅下达了住宅电话管理问题的通知，广大干部均拍手称快，赞扬这是反腐倡廉的有力措施。”有的群众来信说：“我们希望贵厅的文件规定能严格的全面的执行，以维护我们共产党清正廉洁，光明正大的传统形象。”《中国青年报》对我们进行了专题采访，XX经济广播电台对这项管理办法进行了报道，《XX晚报》发表了《公费住宅电话实行补贴好》的文章。 　　这些群众来信和媒体报道使我们很受震动和启发，一方面切实感到社会公众和舆论对行政事业单位一些显示特权、造成浪费且不合理支出的关注和反感；一方面也深刻认识到财务管理制度的重要作用，它是社会公众和舆论认可的切切实实的反腐倡廉的有力举措！

　　上任后第一炮成功打响了。短短3个月时间，我们在配合检察院进行廉政调查的同时，全处同志辛勤工作，收获了第一份成功的喜悦。这时又传来喜讯，在财政部“行政经费下管一级”的年度考核中，我们获得了“省级行政费管理一等奖”。住宅电话管理制度改革取得的突破性进展，是我们获奖的重要原因之一。随之，不少兄弟省市来我们省学习考察，很快，住宅电话管理改革在全国迅速推开。

　　当头一棒

　　1996年初，开完省直单位公费医疗管理改革工作会，第二天我就出差了。一路上，我都沉浸在成功推出这项重大改革的喜悦之中。

　　说起公费医疗支出管理，财政、财务人没有不头疼的。从我参加工作以来，省里几乎年年都要搞一次全省公费医疗支出大检查，从各级财政、卫生部门抽调人员，耗费大量人力物力和财力，对省、市、县各级公疗经费支出情况进行检查。但查来查去，仍挡不住公费医疗年年超支，以大大高于财政承受能力的速度快速增长，给各级财政、财务部门带来巨大的压力。

　　每年的公疗大检查中，都会发现各种稀奇古怪五花八门的违规违纪问题：有年轻干部报销治疗老年病药费的，有老干部报销青春痘治疗费的，有男士报销子宫肌瘤治疗费的，甚至还有报销兽医站药费单的……一人公疗、全家享受，问题人所共知，但检查归检查，违规照违规，年复一年，难以治理。一次我们和省卫生厅公疗管理处联合召开“全省公费医疗管理工作会议”，就在我们开会饭店的一楼大厅，一些医疗单位就公然在那里摆摊销售用不锈钢锅、保温杯等各种商品、日用品包装的药品，并堂而皇之地给购买者开具“药品报销凭证”。我亲眼见有人购买后，转身就把保温杯里的药倒进了垃圾桶。我跑去找卫生厅公疗处处长，以为那些卖药的医院这回可算是撞到枪口上了！谁知公疗处长听完后却见怪不怪地一笑，告我说“哪个会上都这样”。

　　对公费医疗管理中的问题和浪费，解决办法也很简单，那就是：支出与个人挂钩，建立自我约束机制。但要想改革却十分困难。福利分房改革后，公费医疗就成了计划经济体制下干部职工福利“普惠制”的最后一块阵地，它涉及所有行政事业单位每一个职工的切身利益，牵一发而动全身，所以各任领导对公费医疗改革都慎之又慎，谁也不愿当那只出头鸟。

　　行政事业单位每年都要用大量的正常公用经费甚至专项经费垫支职工医疗费，面对坐在办公室等着拿单位支票垫支住院费的职工和家属，财务人员经常是捉襟见肘拆东墙补西墙。单位经费有限而公疗费开支无穷，超支挂帐连年累加，使得不少单位的公用经费入不敷出，时常告急。有些单位万般无奈，自行制定出台了本单位公疗费支出与个人按比例挂钩的办法，但由于是孤军突进，压力极大，难以为继。

　　浪费大，不能由之；改革难，不能不改。面对公费医疗支出管理失控、各单位经费压力巨大的情况，经过长时间的酝酿、调研和讨论，我们认为必须立即启动省直单位公费医疗管理改革。改革的核心，是要建立起医疗费支出的自我约束机制；改革的目标人群，是在职和退休职工；改革的目的，就是要端掉公费医疗这锅“大锅药”。我起草了省直公费医疗管理办法，用四句话概括了这次公费医疗管理改革的全部内容：“定额包干，现金看病，费用挂钩（不含离休人员），病例结算”，然后逐条说明这四句话的具体内容。

　　为避免公疗费支出与个人挂钩后，离休干部子女亲属的支出转嫁到离休干部身上，我们在文件中专门列出一条，具体说明离休干部医疗费管理办法，意在对离休干部建立一种激励机制，即定额包干，节约归己，超支审核后据实报销（因可能有自费药）。我们认为这样一来，一批身体好的老同志在节约归己的激励下，可以减少医疗费支出，而真正有病或需住院的老同志，医疗费仍由财政据实报销，可以充分保证他们看病就医。

　　办法草稿经与省卫生厅和省委老干部局反复协商修改、又多次征求省直单位的意见后，报经省政府常务会议研究同意，于1996年1月以财行字第1号文件下发，从1996年2月1日起实行。

　　为顺利推进这项改革，我们和卫生厅联合召开了省直单位公费医疗管理工作会议。财政厅和卫生厅两厅的分管厅长分别在大会讲话和宣读改革文件，显示出两厅步调一致坚定不移推进公费医疗管理改革的决心。

　　省直各单位对公费医疗管理办法改革表现出极大的热情，散会后，不少单位围上来，表示欢迎和拥护这项改革，并说这个办法一出台，公疗支出就好管多了！多年来公疗支出都是由财政包揽一切，现在一下子改为支出与个人挂钩，这么大的动作，这么一剂根治经年顽症的猛药，竟这么顺利就推了出去，真叫我们喜出望外还有点难以置信。

　　然而，“天有不测风云”。

　　几天后，我出差回来，兴冲冲一踏进办公室，处里同志就迎上来告诉我：因离休干部对公费医疗管理改革办法意见大，省政府已让两厅发文，省直公疗改革办法暂缓执行。

　　这简直如当头一棒，一下子把我打懵了！

　　我在财政厅工作已十几年，还从未听说过省政府让省直机关已发出的文件暂缓执行！说是暂缓，但缓而无期，实际上就是否定了。文件中我们还言之凿凿地说是“经报经省政府常务会议同意”，而且文件还是由主管财政的常务副省长亲自签发的，这么一“暂缓”，不仅给财政厅和卫生厅两厅形象带来严重影响，就连省政府和常务副省长也都被我们整的脸上无光！

　　厅里没有任何人责备我们，也没有一位领导对此事说过我们一句。但在很长一段时间中，我心里都像压了块石头，郁闷无比。我怎么也想不明白，在保证离休干部医疗费审核后据实报销的前提下，由节约归公改为节约归己，有什么不好？这对个人来说不是更有利么？为什么会遭到反对？

　　后来根据省委老干部局和一些省直单位反馈回来的信息，我反复思考，总结这次改革失败的原因，最后总结出以下几条：一是对推进公疗改革的难度估计不足，考虑的还不够周全。改革是对现有利益格局的重新调整和分配，必然会涉及一些人的既得利益。要想顺利推行改革，不仅要有闯劲，还要考虑到方方面面的情况和问题，运用更多的策略、智慧和方法，才能保证成功。原来老干部是有病就看，不看没补偿；现在是有病照看，不看有补偿，这对大多数老干部来说都更为有利，但对少数人来说却未必。而我们事前对此考虑不足，没有采取有效的应对措施。二是文件制定的不够完善，事先征求意见不够，宣传解释工作也没跟上。一些离休干部提出，实行现金看病后，标准花完了怎么办，是否需要个人出钱垫支？大病住院谁来垫支？医药费审核报销一年报销几次？等等，这些意见都有道理。如果事先多征求一下意见，就会弥补这些漏洞；如果文件出台后多做一些宣传解释和说明，也能消除他们的后顾之忧。三是改革应区分难易和轻重缓急，先易后难、分步进行，而我们却是轻、重、难、易齐头并进，企图一网打尽、毕其功于一役。第四条，也是最重要的一条，就是文件出台时机选的不好。本来文件制定的不完善完全可以通过下发“补充规定”进行完善，我们也希望文件能更完善。但文件出台不早不晚正好是在年初省政协、人代两会召开前夕。两会召开时，离休干部聚在一起，对有关其切身利益的文件格外关注，一旦发现漏洞，省领导都在会上，立刻就能反映上去，为安定团结顺利开好“两会”，领导就果断决定将文件暂缓执行。古人云：天时、地利、人和。天时占据首位。而我们却只顾忙着让文件早点出台，忽略了这一点。“一招不慎，满盘皆输”。

　　吃一堑，长一智。

　　这次工作失误，给省直乃至全省公费医疗改革都造成了很大的负面影响，进一步加大了公疗改革的难度。以后数年中，省里再没人重提公费医疗改革的事，一直等到国家在全国推行医疗保险制度改革的文件出台。

　　（本文分两期刊发，余文见下期）