水资源优化配置的必然选择

水资源优化配置的必然选择

--近期水权制度的研究与实践

2000年10月22日，水利部汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会暨七届二次理事会上作了《水权和水市场---谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述，立即在水利系统和社会上引起广泛关注，各界人士分别发表文章，从不同角度展开讨论。2001年2月10日，《中国水利报》登载了浙江东阳-义乌水权转让的消息和调研报告。随后，《人民日报》《经济日报》、中央电视台等各大媒体纷纷报道这一消息，进一步引起了社会的更大反响，许多专家、学者、记者通过报刊或开会研讨等多种方式对水权展开深入研讨。

大家普遍认为，水资源紧缺已经成为21世纪我国社会经济发展的重要制约因素，通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效益，实现水资源可持续利用是我国水利工作的首要任务。建立和完善我国的水权制度，明晰水权，规范与水有关的权利、责任和义务，实行资源有偿使用制度，建立政府宏观调控和符合市场规则的水权流转机制，是实现我国水资源优化配置的必然要求，有利于推进节约用水，提高水的利用率，缓解乃至解决供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的综合利用。

在水权研究和讨论蓬勃开展的同时，水权与水市场的实践也在一些地区积极开展。东阳-义乌的水权转让，对这一实践起到了推动作用。许多地区开始考虑应用水权理论进行探索，用新的思路来解决水资源开发、利用、配置和管理中的问题，以适应形势要求。近一段时期以来，一些地区运用经济手段实现了用水权在区域间、行业间的转换，这一转换，已经产生了明显的效果，充分体现了机制创新的巨大能量。

今年4月，汪恕诚部长在考察西北四省水资源开发利用和管理情况后，发表了题为“水权管理与节水社会”的讲话，用水权理论对水管理进行了系统的论述，阐述了水资源承载力的概念，提出社会经济发展规模和布局要与水资源承载力相适应的观点；强调了区域经济发展与调水的关系；要求在水资源管理方面总量控制和定额管理双管齐下，实施强制节水的战略措施。目前，许多地区正探索把水权理论的基本原则贯彻到水资源管理的制度建设和管理体制改革中，这标志着水权理论的探讨和实践，已深入到管理制度和管理体制层面。可以预见，通过一段时期的探索和实践，我们一定能建立一套适应形势要求的以水权制度为基础的完善的水资源管理制度，通过这一制度的建设和实施，我国的水管理将跃上一个新的台阶。

为进一步促进水权理论的探讨和实践，现将近期讨论中的主要观点综述如下：

一、水权分配及其管理制度

1. 水权的概念

水权是水事活动中有关各方权利关系的总和，有水事活动就存在着水权。以前，水权常常是通过规约进行规范。当水资源变成紧缺资源并被当作为一种财产时，原有的规范就不能适应形势需要，水事权利中的矛盾就暴露出来。改革开放以来，我国水资源方面的问题的逐步显露，说明我国计划经济时代对水事权利的规范和管理手段不能适应现代社会特别是市场经济条件下对水资源的开发、利用和配置要求。

水权是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括4项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水权是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源为国家所有决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的多种手段来保护、管理水资源。中央政府可以通过授权地方政府共同实行对水资源的管理。为了适应水资源开发利用分散化要求，国家在权、责、义清晰的基础上，分离所有

权和使用权，通过使用权的社会化来适应社会发展要求。在这一过程中，国家通过建立水资源有偿使用制度理清权利关系，国家并且可以允许在有效监管下，市场主体依法进行使用权的有偿转让。

有专家提出水权包括政治权力和财产权利，人们的基本生活用水是一种基本权利，水资源的所有权和分配权是一种政治权力，水权同时包括经营权，经营权是一种财产权利。

从国外情况看，水资源作为一种特定的自然资源正逐渐从土地资源中分离出来，作为一种公共资源来进行规范，即便在承认土地私有的国家中也存在这种趋势。在这一前提下，把水资源使用权与所有权分离，并作为主要内容在法律法规中进行规范。规范的主要内容为使用权的取得、管理的程序以及权益保障等内容。因此，部分专家认为，我国的水权制度也应主要集中在对使用权的规范上。

2. 水权界定和分配的原则

界定水权涉及方方面面的利益调整，是水权制度的关键点和难点。按照现代水资源管理的要求，必须遵循如下原则：第一，可持续发展原则。必须满足权、责、义相统一的要求，力图达到水资源利用和水环境保护的协调统一；第二，平等和效率相统一的原则。在机制建立上，要起到提高效率的激励作用；第三，补偿原则。在水权界定

上导致的区域收益变化要有相应的经济措施来平衡。

在水权的分配上，首先要保障人的基本生活用水。第二，要遵循优先权原则，即水源地优先、用水现状优先、用水效率优先等。第三，优先权的确定要实事求是、因地制宜，即随着社会、经济发展和水情变化而有所变化，同时在不同地区也要根据当地特殊需要，确定分配次序。第四，作为流域水资源分配的基础，水权分配的原则要进行深入的研究，尽快提出分配原则并制定实施办法。

3. 水权制度建设

部分专家认为，在水权制度建设方面，首先要对水权体系中的各项权能的权益、责任和义务进行规范，其次要有水资源调查评价、水资源开发利用规划等坚实的基础工作。第三，要建立流域水资源配置制度和民主协商的决策机制，制定流域水资源分配方案。第四，要完善取水管理制度以及水资源的总量控制和定额管理制度。第五，要根据水资源的经济内涵和定价原则合理确定有关税费，完善水资源的有偿使用制度。第六，要建立水权流转制度，要在程序性规范(各种用水权的获得和流转均应规定严格程序) 、组织法规范(对各种用水权的获得和流转的实施人应有严格规定) 、实体法规范(各种用水权的获得和流转应有明确的条件和法律规范) 等方面建立完整的制度。

二、关于水权流转机制

1．建立水权流转机制是社会主义市场经济发展的必然选择

实现水资源的合理配置和可持续利用，就必须有效推进水资源流转制度的建立，并使其不断完善。长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确，权责义没有得到规范，不能有效流转，用水者不能通过流转机制获得用水权，只有通过行政程序通过获取取水权来达到目的，取水权一旦获得，就成为刚性权利。在水资源成为战略资源的今天，如果对水资源的监管不力，或者在使用权获取的源头上仍有回旋余地，水资源的开发、利用、管理将继续呈现无序状态，水资源开发利用主体在资源的使用上将采取“取水最大化”的取向。其结果是水资源配置的失衡，资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题，造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾，而这一系列矛盾也不能通过流转机制重新配置水资源而得到缓解和解决。

要实现水资源的优化配置，解决初始配置带来的不公平和不均衡问题以及由此产生的一系列其他问题，必不可少的一条就是要建立有效的流转机制，发挥市场机制自我调整的功能。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建

议》指出，十五期间“要打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用。继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础作用。

2．我国水市场是一种准市场

在计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡时期，我国的水市场只能是一个准市场。所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，在上下游省份之间、地区间和区域间通过建立民主协商和利益补偿的机制，来实现流域水资源的合理配置。在这里市场只是作为一种机制，体现的是区域间和行业间的相互协商和合理的利益补偿。

水市场的建立应该有几条原则：第一，要认识到水是商品，是有价的；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；第三，水权是可以转让、可以交易的；第四，通过核算，通过协商，最后由政府来定价。

水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市

场来解决，但单独哪一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制的分析，积极引入既不同于传统“指令配置”也不同于“完全市场”的“准市场”。

准市场的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和“准市场”、“地方政治民主协商”有机结合，通过不断的制度创新和制度变迁，形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法规的形式固定化。

由于我国正处在计划经济向市场经济的转型期，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构---流域管理委员会来组织。

准市场确立的交易主体是地方政府，主要涉及的是流域内地区间水资源的分配问题。也有专家认为，政府不能成为水市场的主体，而只能是水资源的管理和保护者。

3．水价是优化水资源配置的重要手段

在资源短缺的情况下，用水者取得水权要付出代价，即取得水权的机会成本。这个代价包括其他用水者和其他用水类别减少用水的损失。只有包括资源水价的水价，才是完整的水价，否则就没有反映用水的全部机会成本，水价就不能正确引导资源配置。

通过调整水价来配置水资源，是依靠经济杠杆，通过调整人们的经济利益关系来自觉调整用水数量和结构，实现水资源优化配置。商品水价包括三个部分，即资源水价、工程水价和环境水价。

其中工程水价相对固定，环境水价比较稳定，资源水价作为取得水权的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响，不断变化。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水，其资源水价是不同的。根据水资源和经济社会发展情况主动调整资源水价，就能引导人们自觉调整用水结构和数量，实现水资源的优化配置。

5．建立水市场要加强政府的监管

从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特征，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，带有公益性和垄断性，政府

的宏观调控是必须的。实现有效的宏观调控，克服政府失灵的关键是加强管理，即实行流域与区域相结合的水资源统一管理。黄河水量统一调度、黑河分水及向塔里木河下游输水的成功实施充分说明了流域统一管理的重要性。当前许多城市成立水务局，对一切涉水事务实行统一管理，为政府宏观调控创造了有利条件。

因此，汪部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。

有专家认为，水的使用权的流转，实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段，而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上，即水的使用权的取得如果是行政审批取得，其转让还是应该经过行政许可；但如果国家已建立了水资源有偿使用制度，已行使了使用收益权，某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权，则允许依法进行有偿转让。

其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应，国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理，而不是凭空就许可水资源使用权，这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。其三，水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护，可转让的权利应限制在因技术和资金的投入，通过节约用水和水资源保护措

施而空余下来的水量。

三、各地的一些实践

2000年的11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了一个有偿转让水权的协议，义乌市花2亿元向毗邻的东阳市购买了约5000万立方米水资源的永久使用权。这一举措有四方面的现实意义：一是实现“双赢”对两市的经济发展都有利，为两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展进行了有益探索；二是为运用市场机制优化配置水资源作出了尝试；三是为跨流域或跨区调水探索了市场协调机制；四是为我国加强水权制度建设提供了很好的启示。

随着社会经济的发展和城镇化进程的推进，农业灌溉水源、异地水源、跨流域水源的水权流转已经在一些地方开展起来，在目前情况下，大部分是通过行政调配实现的，对水源地也适当考虑了补偿问题。在东阳--义乌案例出现后，更多的地区对应用新的思路解决缺水问题产生了兴趣。今年6月，在海河水利委员会漳河上游管理局的协调下，山西、河南、河北三省，通过协商达成了跨省购水协议。河南安阳、河北邯郸一次性从山西境内购得2000万方水，缓解了两省沿河两岸的农业用水的燃眉之急，而同时也为山西长治境内水库的汛前弃水找到了一个好的归宿。这是一则通过经济手段，寻求水资源跨区域配置的成功案例，是对行政配置的有效补充甚至是有益突破。这些实践和

探索应是运用市场机制进行水权流转的先导，它预示着有偿转让可能成为今后一定时期内水权流转的焦点。

另一方面，黄河、黑河、塔河等流域，为加强流域统一管理，已经制定了分水方案并按照方案要求在管理、调配、应用等方面开展了制度建设，在流域层次上对区域的用水权利进行了规范和管理，已经对流域整体利益和生态环境的改善起到了增进作用。对于缺水地区和水事矛盾频发地区，这些河流的示范无疑将产生积极作用。

五、下一步工作思路

从形势发展要求来看，我国的水权制度还不够完整。反映在基础工作上我们还没有一套成熟的水权理论，水资源调查评价和水文资料等基础工作也不能满足水权管理的要求；在制度上，包括河流水资源分配等相关规划以及水权管理的制度还不健全。为此，我们将抓住薄弱环节，开展有效的工作。

1. 继续深入开展水权理论的探讨和研究。把水权理论的内涵、水资源有偿使用、水权流转制度以及国家对水资源的宏观配置制度和水权管理制度的建立作为重点项目开展跨学科的研究；

2. 鼓励具备条件的地区开展水权管理方面的包括水权流转的各

种有益探索。我们要在深入实际认真搞好调查研究，总结各地经验教训的基础上，及时出台有关规定对实践不断加以引导和规范，逐步建立水权流转制度。

3. 在《水法》、《取水许可制度实施办法》等法律法规的修订和制订中，把理论研究的成果和各地有关的成功的经验和政策加以升华，纳入到法律法规中。尽快建立相关实践中迫切需要的制度体系和政策体系，规范水权体系中的各项权能的权益、责任和义务，完善总量控制和定额管理等各项水资源管理制度。

4. 抓紧搞好水资源调查评价工作等基础工作，搞好流域规划和河流水资源分配等方面的工作。

5. 推进水资源管理体制改革，逐步建立与现代水权管理要求相适应的水资源管理体制。