行政裁决浅论

作者：张志勇林学飞

中共浙江省委党校学报 1999年02期

　　“行政裁决”在我国现行立法、执法和法学理论中是一个使用率颇高的概念，但对其理解却很不一致，现行法律规定也极不明确和统一，因而无论对我国的法制实践还是对法学理论研究都带来了极大不便及不利影响。本文试图就此作些探讨，以期引起有关方面的关注，并就此求教于诸位同仁。

　　一、我国行政裁决的现状

　　我国行政裁决的现状，可从法制现状和理论现状两个方面进行考察。

　　（一）法制现状

　　法制亦即法律和制度及其实施。我国行政裁决的法制现状主要表现在法律及其他规范性文件中，但在这些文件中行政裁决的涵义却很不一致，主要有以下几种：

　　1.行政裁决是一种具体行政行为，其对象是行政管理事项。如《治安管理处罚条例》第33条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”在这里，行政裁决实际上就是行政处罚的另一表达，而行政处罚则是一种典型的具体行政行为。

　　2.行政裁决是行政机关解决民事纠纷的一种居间行为，其对象是民事纠纷。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。”拆迁人与被拆迁人之间对拆迁补偿等问题产生的纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，因而可以协商解决，行政机关不能主动干预；只有当当事人协商不成时，才由行政机关以第三方的身份居间裁决，这并不影响其裁决对象的民事性质。

　　3.行政裁决是政府解决行政机关之间因行使行政权而发生的行政争议的一种行政行为。如《国务院关于解决企业社会负担过重问题的若干规定》第4条规定：“为了减轻和控制企业的社会负担，各地区、 各部门结合企业的整顿工作，在今年内对企业负担的各种收费项目进行一次认真的清理和整顿。……各地对部门之间出现的不一致的看法或纠纷，要报省、市、自治区经委和财政厅（局），经过协商提出解决意见，报人民政府裁决。”行政机关之间的这种意见不一或争议，一般属于行政机关的内部行政争议，人民政府对此依法裁决，也就成为解决内部行政争议的一种行为方式。

　　4.行政裁决是行政复议机关审查和处理因具体行政行为引起的行政争议的行政复议行为。如《行政复议条例》第4 条规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该《条例》第34、36、39条中也使用了类似的“裁决”概念。

　　5.行政裁决是行政主体解决与行政管理相联系的民事纠纷的一种行政行为。如《中华人民共和国植物新品种保护条例》第11条规定：“为了国家利益或者公共利益，审批机关可以作出实施植物新品种强制许可的决定，并予以登记和公告。取得实施强制许可的单位或者个人，应当付给品种权人合理的使用费，其数额由双方商定；双方不能达成协议的，由审批机关裁决。”植物新品种的实施及使用费等问题，本属于当事人之间的民事关系，但这种民事关系与国家利益或公共利益（由行政机关为代表）密切相关，因而法规授权作为审批机关的行政机关可以作出强制许可决定，体现了国家对这种民事关系的强制干预。因此，审批机关的强制许可决定是以行政主体的身份行使国家行政管理权的行政行为，但这一行为却是以民事关系为对象并且对民事关系产生了重大影响乃至引起了新的民事纠纷。我国的《专利法》等法律法规也有类似的规定。

　　6.裁决是仲裁的一种方式或结果。在现行法律文件中，“裁决”一词在仲裁法律文件中出现率最高。如在《中华人民共和国仲裁法》的80条条文中，就有45处使用了“裁决”概念。尽管目前我国的仲裁制度已经发生了重大变化，但“裁决”都是仲裁这种专门解决纠纷的制度中一种主要的和重要的方式。而仲裁的对象则主要是平等主体之间的民事纠纷或类似于民事纠纷的相关纠纷。

　　此外，我国现行法律规范性文件中，还有许多与裁决混杂使用或类似使用的概念，如“处理”、“调解”、“调处”、“解决”、“仲裁”，等等。因此，在我国现行法律及其他规范性文件中，“裁决”或“行政裁决”是一个十分含混不清而又使用率极高的概念，而众多的相关概念使得这一极为模糊的概念更加模糊。

　　（二）理论现状

　　理论现状与法制现状是紧密相连、互为因果的。从一定意义上说，行政裁决的这种法制现状是形成行政裁决的理论现状的主要原因和根据；但从另一角度看，行政裁决的这种法制现状又是与理论上对行政裁决的研究不足或缺陷分不开的。因此，上述对法制现状的行政裁决的几种理解在理论界也都存在，但各自表述不一。

　　有的学者将其归纳为狭义、广义和最广义的三种。（注：张尚族主编《走出低谷的中国行政法学》第285—286页，中国政法大学出版社1991年9月第1版。）

　　狭义的行政裁决之所以为狭义，是因为其对象仅限于民事纠纷，但又有四种主要理解。一是认为行政裁决是指行政机关依法裁决民事纠纷的行为方式（注：应松年主编《行政法学教程》第362页；中国政法大学出版社1988年8月第1版。）；二是认为行政裁决是指行政机关对合同以外的与其管理事项有关的民事纠纷的裁决（注：张树义主编《行政法学新论》第174页，时事出版社1991年9月第1版。）； 三是认为行政裁决是指国家行政主体根据法律的授权，以第三者的身份依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事（经济）纠纷的行为（注：王育君：《论行政裁决的及起诉途径与审理》，《人民司法》1994年第10期；吉雅：《关于不服行政裁决的复议与诉讼问题》，《行政法学研究》1996年第1期。王连昌主编《行政法学》第285页，中国政法大学出版社1994年3月第1版。）。四是认为行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。（注：罗豪才主编《行政法学》（新编本）第249页，北京大学出版社1996年12月第1版。）

　　广义的行政裁决亦即行政司法，或者是一种行政司法，其对象既包括民事纠纷，也包括行政争议（注：龙强：《刍议行政裁决行为》，《法学与实践》1992年第6期。）； 但有人将这种意义上的行政裁决称之为行政裁判（注：胡建淼主编《行政法教程》第177页， 杭州大学出版社1990年11月第1版。）， 或者称为专门行政裁判（注：罗豪才主编《行政法学》第203页，中国政法大学出版社1989年7月第1版。）。

　　最广义的行政裁决是指行政机关依照某种特定程序（准司法程序），对特定人权利义务作出具有法律效力决定的活动，这种行政裁决除了解决民事、行政纠纷外，还直接运用准司法程序对相对人实施制裁，提供救济（注：马怀德：《行政裁决辨析》。《法学研究》1990年第6期。 ）。

　　也有人认为我国有三种裁决，即行政处罚裁决、仲裁机关裁决和行政管理裁决（注：肖时龙：《试论行政机关的居间裁决及其可诉性》，《法学评论》1996年第6期。）

　　我国行政裁决概念使用的这种极为混乱和复杂的现状，对立法、执法、司法和法制观念等方面都带来了极大的不便，甚至产生了不同程度的消极影响。因此，界定行政裁决的内涵和特点，明确其与相关概念的相互关系，就成为十分必要的问题。

　　二、行政裁决的性质与特征

　　我们认为，行政裁决是一种特殊的具体行政行为。

　　首先，它是一种具体行政行为。具体行政行为是指行政主体针对特定的人或事实施的具有法律效力的行政行为。这既有别于以不特定的人或事为对象的具有普遍约束力的抽象行政行为；又有别于以中间人的第三方对当事人之间民事纠纷进行调解、仲裁等非行政行为。

　　其次，行政裁决是一种特殊的行政行为。之所以谓特殊，是因为它是以当事人之间业已存在纠纷或争议并大都经当事人申请为前提，当事人之间不存在纠纷或除法律法规特别规定外当事人并未提出申请，行政机关不能主动实施裁决，这类似于法院遵循的不告不理规则。因此，由行政裁决建立起来的法律关系是一种与法院审判相类似的三方法律关系。这与行政主体单方主动实施的行政管理而建立起来的双方法律关系是有明显区别的。

　　再次，行政裁决的对象是与行政管理相联系的民事纠纷，而不是单纯的民事纠纷也不是单纯的行政争议。虽然我国现行法律法规中也有把行政机关主动实施的行政管理行为称为裁决的规定，如《治安管理处罚条例》规定的行政机关的裁决处罚等，但我们认为，既然法律法规已有相应的更准确的概念来表述，如“处罚”、“决定”等再用“裁决”来表达，不但与事无益，反而更会增加混乱。

　　需要指出的是，当行政机关依法作为第三方出面解决民事纠纷并进行调解时，若经调解达成协议，双方当事人自觉履行，纠纷便得以解决；若调解达不成协议，行政机关可以依据法律授权或依据当事人依法申请进行裁决。但经此裁决后，由于介入了行政机关的行政行为，性质就发生了质的变化，若当事人对此裁决仍有异议，就不仅存在原有的民事纠纷，而且还产生了一个行政争议，并且民事纠纷退居于从属地位。

　　据上，行政裁决的主要特征表现为：

　　1.行政裁决必须是依法享有行政裁决权的行政主体的行为。行政主体主要是由行政机关来承担，但并不限于行政机关，依法被授予行政权力的其他组织也是行政主体的承担者，其中被授予行政裁决权的组织即可成为行政裁决的主体。因此，法院依法实施的裁判行为、仲裁机构依法实施的仲裁裁决行为等，都不属于行政裁决。

　　2.行政裁决必须以业已存在争议或纠纷并大都由当事人依法提出申请为前提。除法律法规特别规定外，行政裁决是一种依申请的行为，因而裁决主体非依法律授权或未经当事人依法申请不得主动实施。在裁决关系中，裁决主体是作为独立于纠纷当事人之外的第三方参与其间的，从而形成了裁决关系中三方关系。因此，行政主体依法主动行使职权对相对人实施的行政行为如行政处罚等，不属于行政裁决（我们认为现行法律文件中在此意义上使用“裁决”一词只具其名，而无其实，因而有必要加以规范）。

　　3.行政裁决是由行政主体依照法律规定或应当事人依照法律规定或应当事人依法申请对与行政管理有一定关联的民事纠纷作出的具体行政行为。行政裁决的对象是当事人之间的民事纠纷，而不是行政争议，因为解决后者的方式已有专门名词界定，如“处理”、“决定”等。但是，作为行政裁决的对象并不是一般意义上的民事纠纷，而是与行政管理有一定关联性的民事纠纷，正因为与行政有关联性，才可以由行政机关来裁决。因此，行政裁决实际上是行政主体行使行政权的一种方式，是具体行政行为的一种。

　　4.行政裁决具有法律效力。行政行为是行政主体依法行使国家行政权而作出的具有法律效力的行为。行政裁决作为行政行为的一种，行政主体同样要为当事人设定法律上的权利义务，这种权利义务同样具有确定力、拘束力和执行力等法律效力。这与行政调解等行为是不同的。

　　根据以上分析，我们可以对行政裁决的概念作如下表述：行政裁决是指行政主体依照法律规定或当事人的依法申请，对与其行政职权有关联的民事纠纷作出的具有法律效力的具体行政行为。

　　三、行政裁决与相关概念的关系

　　1.行政裁决与行政调解。行政裁决与行政调解都是行政机关解决民事纠纷的方法或手段。但行政裁决是行政主体依职权或依当事人的依法申请在其职权范围内所实施的具体行政行为，因而无论争议双方当事人是否同意裁决的结果，都不影响行政主体独立作出裁决行为及其结论，并具有法律上的强制效力；而在行政调解中，行政机关只是作为中间人对争议双方进行劝解说服工作，当事人是否接受劝说和能否达成协议，完全取决于当事人的意志，行政机关不得单方强制性调解，即使调解成功也是靠当事人自觉履行，而不具有法律上的强制执行力。

　　2.行政裁决与行政决定。行政决定是一个极为广泛的概念，既可以指抽象行政行为意义上的行为过程及其结果，也可以是某一特定行政主体针对特定对象实施的特定的具体行政行为。但无论何种意义都是行政主体代表国家意志行使职权的行政行为。行政裁决与行政决定的联系十分密切，行政裁决作为一种特殊的行政行为，实质上它是行政决定的一种特殊形式；但行政裁决的对象是与行政管理相关的民事纠纷，并以纠纷业已存在为前提，而其他行政决定并不以此为条件。

　　3.行政裁决与行政仲裁。行政仲裁是由行政组织对特定的平等主体之间的某些纠纷进行调解和裁决，以解决该纠纷的一种方式，因而它与行政裁决很相似，在某种意义上甚至可以看作是行政裁决的一种（仲裁中的调解除外）。但是，既然法律已经把它独立出来作了特别规定，特别是《中华人民共和国仲裁法》颁布后，我国的仲裁制度已与国际惯例接轨，将仲裁与行政相脱离（劳动争议等除外），一般意义上的仲裁已与行政无关，因而也与行政裁决相异。虽然我国现行仲裁制度还保留了劳动争议等行政仲裁制度，调解、裁决仍为其仲裁方式，但劳动争议仲裁委员会是以中间人的身份，而不是以行政主体的身份行使职权，其行为亦不具有行政性质，因而当事人对仲裁裁决不服，只能提起民事诉讼而不能提起行政诉讼，这与行政裁决是不同的。

　　4.行政裁决与行政复议。行政复议与行政裁决也极为相似，甚至在某些法律中也把行政复议称为裁决（如《治安管理处罚条例》）。但随着我国法制的发展，特别是《行政诉讼法》、《行政复议条例》颁布以来，立法规定及人们对行政复议的认识日趋一致，即行政复议是由行政主体（通常是作出引起行政争议的行政主体的上一级行政机关）对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的行政行为。因此，行政复议的对象是由行政行为引起的行政争议而不是民事纠纷；行政复议行为本身就是行政主体的具体行政行为而不是民事行为，也不是仲裁行为；当事人对行政复议行为及其结果不服可以依法提起行政诉讼而不是民事诉讼；这与行政裁决也有明显的区别。

　　5.行政裁决与诉讼。由于行政裁决的对象是民事纠纷，因此以往及现行法律中大都将其作为民事诉讼的对象。但是，随着民主法制的发展，这种做法已经不合时宜了。因为政府在处理或裁决民事纠纷中，并不是作为完全超脱的中间人仅仅对纠纷当事人进行说服和劝解，而是以管理者和行政主体的身份行使行政职权，因而原纠纷当事人对其裁决必须执行，否则将可能被依法强制执行（申请法院强制执行或行政机关依法强制执行）。在这种情况下，纠纷的性质已不仅仅是民事纠纷，而可能同时又产生或转化为行政争议，并且居于主导地位。因此，仅仅按解决民事纠纷的途径和方式已不能奏效，而有必要通过解决行政争议的途径和方式如行政复议或行政诉讼来解决。正因为如此，《行政诉讼法》并未把行政裁决排除于行政诉讼的受案范围之外。

　　还须说及的是，有学者将行政裁决称为行政裁判，虽然仍在行政裁决意义上作出说明和解释，但至少在形式和习惯上难以与法院对行政案件的裁判相区别，因而我们对此持否定态度。

　　四、完善我国行政裁决制度的几点思考

　　1.为行政裁决正名，摈弃在行政裁决意义上使用“处理”、“决定”、“调处”等概念。我们认为，把行政裁决界定为由行政主体依照法律或应当事人依法申请对与行政管理有一定关联的民事纠纷作出的具体行政行为较为准确并且可行。一是近10年来，我国法律法规对决定、处罚、仲裁等概念大都有了更为准确的内涵规定，呈现为逐渐与对民事纠纷的行政裁决相分离的趋势；二是法学界对行政裁决的上述理解为绝大多数；（注：如王连昌主编的《行政法学》（高等政法院校规划教材）、罗豪才主编的《行政法学》（全国高等教育自学考试教材新编本）、胡建淼著《行政法学》（“九五”规划高等学校法学教材》等权威教材及专著大都持此观点。）三是部分司法实践已经作此运行，为进一步扩展积累了成功经验。（注：最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》已经有限制地把行政裁决作为行政诉讼的受案范围；行政审判实践已经开辟了部分行政附带民事诉讼，颇受欢迎并效果良好。）

　　2.建立行政诉讼附带民事诉讼制度。虽然行政附带民事诉讼在司法实践中已经部分运行并取得成效，但在《行政诉讼法》中并未予以规定；而在其他单行法律法规中的规定又不统一，大都采用行政与民事分别处理的模式。但是，行政裁决的对象并不是单纯的行政争议或民事纠纷，而是二者交叉纠缠在一起，并以行政争议为主导。若单独提起行政诉讼，只能解决行政争议而不能同时解决民事纠纷，因为行政诉讼不适用调解和合理性审查等民事诉讼规则，势必造成官（行政）了民不了的局面；同样若单独提起民事诉讼，也使法院陷入尴尬局面，因为民事审判不能对行政行为进行审查和裁判，但该民事纠纷是与行政争议纠缠在一起并以行政争议为主导，不对行政行为进行审查和裁判，就难以对因行政行为引起的民事纠纷作出正确裁判，甚至会出现对同一事件或对相互联系的行政争议和民事纠纷作出相互矛盾而又都具有法律效力的两个结论——行政决定和司法判决。这不仅不能解决问题，反而使问题更复杂了。如果建立行政附带民事诉讼制度，将行政裁决纳入行政附带民事诉讼的对象，问题就迎刃而解了。

　　3.制定统一的行政裁决法，扩大行政机关对民事纠纷的管辖范围。按照传统的权力分工模式，法院对民事纠纷享有完全的管辖权，行政机关只对法律特别授权的少数民事纠纷才享有管辖权，这种模式已经越来越不适应发展的需要。因为随着社会文明的发展，政府职能已经不仅仅限于单纯的行政管理，而是在不断扩大社会管理和服务功能。民间纠纷作为一种社会必然现象，不仅涉及当事人之间的权益关系，而且也是影响社会稳定的重要因素。因此，无论是出于对社会正常发展的要求，还是对当事人意志的尊重和请求，政府都不能对此视而不见，置之不理。另一方面，作为民事纠纷的当事人，当然可以选择通过诉讼程序解决纠纷，但诉讼程序繁、费用高、易伤感情等因素，可能使其望而却步，而转向选择行政裁决。从理论或合理性上讲行政机关不得拒绝。但是法律法规对行政机关未予明确授权，行政机关是无权管辖的，否则即可能构成越权而违法。因此笔者认为，制定一部统一的授权行政机关管辖民事纠纷的《行政裁决法》不仅是十分必要的，而且是完全可行的。

作者介绍：张志勇 林学飞 浙江行政学院