创新体制机制促进城乡统筹发展

2010年第三期领导干部进修一班二支部三组

改革开放30年后的浙江，工业化进入了中后期，工业化又促进了城市化步伐的加快，由此带来的一个普遍经济现象是城乡二元结构的体制阻碍着城市化的进程和城乡一体化的统筹发展。我们通过本期进修班相关课程的学习，并赴绍兴、宁波、嘉兴、湖州等地进行专题调研，就如何破解城市化进程中推进新农村建设，促进城乡统筹发展难题形成了若干思考和对策建议。

一、绍兴、宁波、嘉兴、湖州在统筹城乡发展中的做法和成效

1、农业定位从传统向现代产业转变

绍兴市越城区坚持以现代商贸服务业、都市型工业、城郊型农业为主导，以生态产业园、家私城、省级现代农业综合区及粮食功能区等发展平台为载体，加快促进传统农业转型升级。

宁波市镇海区采用市场连基地、基地连农户、企业化经营的都市型现代农业“飞洪模式”，促使全区农业向高效、生态、休闲方向转变，带动农业增产、农民增收。

嘉兴市南湖区实行大规模流转农村土地承包经营权，一大批新技术、新设施、新品种不断被运用到规模化、集约化的现代农业中并有效带动三次产业互动发展。

湖州市吴兴区通过现代农业园区建设发展了3个万亩现代农业主导产业示范园和10个特色农业精品园区，农业生产组织化水平不断提高。

2、城乡居住条件和环境面貌全面提升

绍兴市越城区2002年以来对越城区二环线控制范围内41个城中村进行改造。首期24个城中村完成了改造，涉及农户7700户共2.4万人。并以“四乱”（乱堆乱放清理、乱搭乱建清除）、“三化”（道路硬化、路灯亮化、村庄绿化）、“二改”（墙体立面改造、危旧房改造）、“一治”（农村生活污水治理）为重点，开展了新农村建设示范村创建活动。

宁波市镇海区积极实施“2016”工程，即打破全区62个行政村村域界限，重新调整区域村庄布局规划，计划通过10年努力，在非城市规划建设用地及备用地上保留改造20个村民集居点，在城市规划建设用地及备用地上建设16个集中居住区。目前该项工程已累计投入30亿多元，先后启动建设了10个集中居住区，总建筑面积达110万平方米，已竣工交付54万平方米，安置农户3500余户。同时开展了“清洁美化家园”行动， 三年来实现农村垃圾桶装化率100%，农村公厕无害化处理率100%，卫生村覆盖率100%。

嘉兴市利用开展全省统筹城乡综合配套改革试点工作的契机，按照“两分两换”模式促进新农村建设，即按照宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股（份）、换租（金）、增保障，推进土地规模经营，转换农业生产方式；以宅基地换钱（货币）、换房（产）、换地方，推进农民集中居住，转变农民生活方式。从2008年至今年8月南湖区累计在建联排住（单体）房1172户，公寓房10964套，累计完成新社区公建投入1.76亿元。七星等三个试点镇累计签约农户6256户，已完成安置2398户。

湖州市吴兴区围绕“三集中三提高”建设城乡统筹先行区，即推动农业资源向规模经营集中，努力提高农业现代化水平，推动农村工业向功能区集中，努力提高农民收入增长水平，推动农民居住向新型社区集中，努力提高公共服务水平。计划用十年左右时间，从现有988个农民居住点撤并为128个居住点社区，目前已建成4个村、社区涉及农户6340户2.16万人口，总建筑面积185.59万平方米，在建的有4个村、社区涉及农户2831户9000多人口，有效改善了农民的居住条件和环境。

3、城市公共服务功能不断向农村延伸

四地政府在推动城市化和新农村建设过程中十分关注城市公共服务功能向农村延伸，努力使农村居民享受到较高的公共服务水平。2007年，四地先后制定了城乡居民社会养老保险暂行办法，把城乡居民全部纳入多层次社会养老保险体系，实现了养老保障体系全覆盖。镇海、南湖等地充分就业村（社区）创建比例达100%。嘉兴市在“两分两换”改革中提出了“十改联动”，在优化土地制度改革的同时把推进就业、社保、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九项改革也纳入其中，强化城乡发展的良性互动。湖州吴兴区在新农村建设中围绕民生在构建“五统一”（平台、网络、内容、标准、账户统一）的新型社会救助体系、城乡教育一体化发展体系、农村社区卫生服务体系、农村群众文化参与体系上累计支出近11.21亿元。

4、农民收入持续增加

近年来，四地高度重视城乡统筹工作，根据中央“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针和省委“两创”战略部署，采取了一系列政策措施，呈现出统筹城乡力度逐年加大、农民收入持续增加、城乡融合全面加快的良好态势。2009年越城区农民人均现金收入12978元，同比增长11.2%；镇海区农民人均现金收入13463元，同比增长12.3%；南湖区农民人均现金收入12840元，同比增长11.5%；安吉县农民人均纯收入11326元，同比增长10.1%。四地城乡居民收入比均在2：1左右，并呈现逐年缩小的趋势。

二、统筹城乡发展中面临的主要问题

发达国家的经验和当今发展中国家的现实都证明，工业化的推进将带来城市化的发展，城市化的发展将进一步推动工业化的高级化，这种互动的结果是社会经济的进步。在这个过程中必然要求城乡二元结构向城乡一元化发展。当前我们在推进统筹城乡发展中主要存在的问题有：

1、城乡统筹发展的认识不到位，统筹发展的规划相对滞后

各地在推进新农村建设中都进行了有效的探索，取得了较好的成效，但是总体上对推进新农村建设，促进城乡统筹发展的科学内涵认识不到位，在所有建设和发展规划和财力的安排中往往重城轻农。同时市辖区、县、中心镇、中心村的城乡统筹发展缺乏系统的规划指导，城乡统筹的发展规划、城市规划和土地利用规划脱节。

2、土地和资金等要素制约城市化和新农村建设

城市化推进和新农村建设需要建设用做支撑，由于我国实行的是最严格的土地管理制度，为确保国家粮食安全还要坚守18亿亩耕地的红线。像浙江这样经济相对发达地区，在人均耕地很少的情况下还要承担粮食生产的任务，致使土地建设用地指标严重制约城市化发展和新农村建设。尽管各地通过土地整理和宅基地置换等形式节约出一些土地，但人均占有宅基地与北方省份相比少之又少。因此土地节余有限，盘活的资金总体上难以平衡建设所需，靠财政又难以满足全部需求，城市化进程和新农村建设面临较大的困难。

3、农村集体土地性质限制了新农村建设中农民的主体积极性

我国对农村集体建设用地和宅基地的法律规定影响了农民在土地房产权益上无法实现正常的市场价值，通过房产被拆迁和土地被征用后才能实现其价值，从而导致了新农村建设进程中农民一方没有动力甚至出现逆城市化的趋势。

4、市场逐利性造成各种要素偏好城市，困扰了城乡统筹发展

在城市化和新农村建设中，由于市场的逐利性，资本流动偏好城市，劳动力流动偏好城市，公共物品流动偏好城市，造成了对农村的要素投入比城市要小得多。

三、促进统筹城乡发展的对策与建议

城市化是工业化的必然结果，对中国而言，加快城市化进程还是经济增长的主要途径。从国际经济看，经济现代化的过程就是工业化和城市化的过程，这两个过程相互依存，工业化要以城市化为基础，城市化则要靠工业化来推动。城市化还创造需求：投资需求方面有生产性投资，公共产品投资和房地产；消费需求体现在城市人口的居民消费；城市化还会带来服务业的需求。中国的城市化进展已经难以逆转，但是在城市化进程中，农村如何发展，城乡如何统筹，这是摆在我们面前绕不过去的一道坎。发展协调与否直接关系到整个经济的协调、城市社会结构的协调和各种社会问题的解决。

1、正确把握好城乡统筹发展的科学内涵和原则

统筹城乡经济社会发展，就是要把城市和农村的经济和社会发展作为一个整体来考虑，在制定国民经济和社会发展计划，确定国民收入分配，制定重大经济社会决策时，要把农村发展一并考虑，使城市和农村经济社会协调发展，实现城乡人民的共同富裕。

由于各地的城市化水平不同，经济社会发展程度不同，在统筹城乡发展的过程中要按照分类指导和分步推进的原则，在身份、养老、医疗、教育等应共享国民待遇外，也容许自然环境的差异。像绍兴、宁波、嘉兴、湖州这样的市辖区统筹城乡发展的力度可以更大一些。

政府作为统筹城乡发展的主体，不仅应该制定符合本地实际并与城市发展水平和经济发展水平相适应的统筹城乡发展的战略规划，而且还要调整好统筹城乡发展的政治和经济资源配置。统筹城乡发展要在城乡空间布局、城乡产业布局和公共服务体系建立上下功夫。统筹城乡发展的出发点和落脚点最终是实现城乡平等、农民收入水平提高和城乡居民生活质量的改善。

2、科学制定城乡统筹发展的系统性规划

当前，各地正在研究制定十二五期间的国民经济和社会发展的规划，我们要更加注重统筹城乡发展和新农村建设的规划研究，系统地进行谋划。

在城乡发展空间布局的规划上，首先要围绕做优大城市的要求，基本满足在一定时期内城市扩张的空间需求。其次要围绕做强县（区）的要求，通过发展产业来带动城市化。第三是要围绕做实中心镇的要求，通过乡村工业与城市工业一体化来实现就地就近城市化。此外，要围绕做美新农村的要求，在保留的农村中通过“美丽乡村”行动来改善和美化农村环境。

在产业布局的规划上，制造业应全部集中到城市功能区有利于节约集约利用资源，有利于环保的投入和治理。服务业及其他2.5产业可以在城市规划中适度集中，有利于营造产业氛围。农业要根据城市郊区的特点，通过土地流转等途径把土地转移到农业企业家手中来实现农业产业规模化、集约化和精品化；有条件的地方还可以通过采取镇海“飞洪模式”等方式，凭借农业公司的市场订单，聘请农业工人在其基地上班进行种植，更多地吸纳一般技能农村劳动力就业。

在公共物品的布局规划上，根据各地财力逐步有计划地将养老保险和医疗保险方面的城乡差距进行缩小，经济发达地区已经有条件将社会救助、医疗门诊实现并轨，将各类教育资源实现城乡居民公平共享。

3、下大决心推进农村住房制度改革和土地改革

住房在城市中已经实现了商品化，但在农村却仍为非商品，这使得一方面农民财产的市场价值得不到实现，另一方面政府不得不为农民的子子孙孙安排宅基地指标。因此，要下大决心再进行一次农村农民住房制度改革和土地改革，赋予集体建设用地（包括宅基地）与国有建设用地同等的法律地位，使两种产权实现同地同权同价格，在统一市场上自由买卖。支持农民在政策允许范围内的宅基地和自住房按商品房要求免费做全产权，允许上市自由交易。对于第二轮承包经营权的土地可以根据自愿的原则鼓励按市场价格流转，增加农民的租金收入。

新一轮住房制度改革和土地改革将是对农村生产力又一次大解放，并有利在征地拆迁的赔偿政策中更能按市场价值公平处理。

4、推动农民住房集中改造和农民集中居住区建设

根据城市发展规划及新农村布局规划，在达到土地集约利用有增量、农民利益有保证、建设资金基本平衡的情况下，积极推动农民住房集中改造和农民集中居住区建设，在城市规划区内可以按商品住宅区模式进行。在城市规划区外农民住房集中改造应以规划为指导开展，为节约土地资源原则上亦应按商品住宅区进行，但根据实际可以适当建多层、联排，一般不建单体。安置上尽可能以房换房、以宅基地换房，无房户、应批未批宅基地农户应优先安置。采取联合安置的办法鼓励跨村安置多个自然村。

农民集中居住区建设同时可采取以城带乡的模式建设社区服务中心，采取定年限调任的方式把城市社区管理较好的社区负责人调入农村社区帮助筹建服务中心，提升农村社区服务化水平，使农民也能享受到城市社区类似的服务。

在推进农村住房集中改造和农民集中居住区建设中，要实行多元筹资、流动开发、市场运作、社会管理的模式，通过股份制等形式组建乡镇（街道）的投资公司，探索引入BT、BOT等模式吸纳更多的社会资本参与农民住房集中改造和农民集中居住区建设。

5、推进农民市民化的转换

统筹城乡发展的一个核心问题是农户的生存、发展和转型问题。以维护、增进农民的地位和权益为切入点，以农民发展为根本任务，以培育农民的主体性和现代性为核心，促进农民分工分业转型。

从转换形态上看，农民市民化是农业人口生活环境变化和职业改变引起生产、生活方式的改变；是城市化过程中农民逐渐被城市的生产、生活方式所同化。

从转换途径上看，一是农村富裕劳动力进城工作，二是就近在所在县（区）、中心镇村企业（包括农业企业）工作，三是城市化过程中以重大基础设施项目建设中城市扩大被土地征用房屋拆迁后安置到城市社区，四是新农村建设中进入到按城市社区标准建设的农民集中居住区安置。

因此，在农民转换为市民过程中，一是要培育一批高素质的职业农民。建立农业规模经营的职业化农民，促进农业组织方式和经营方式的转变。二是造就一批创业农民。支持民营经济特别是农村中小企业发展，加快对农民创业的信息指导和服务，搭建城乡一体化的就业创业平台。三是转换一批传统农民。赋予农民公平的国民待遇、完整的财产权和平等的发展机会，构建农民进城入镇转移平台，逐步建立以合法居住房和稳定就业为基本要求，农民享受城镇居民化待遇的机制，促进农村人口和城市户口两种户籍并轨融合。

6、构建统筹城乡发展的保障机制

组织保障：统筹城乡发展的主体是各级政府，区域性城乡统筹发展必须由党委政府负总责。在社会管理体制上分层改革，对有条件的村和乡镇，撤销村、乡机制实行“区（县）、街道、居委会”三级管理体制。发挥党组织在社区工作中的领导作用。按照有利于社区管理和民生自治的原则，条块结合，分类管理，科学设置社区党组织。

财政保障：完善财政分配体制，健全财政转移支付制度，积极引导社会资本参与城市化建设和新农村建设，鼓励增强自我“造血”功能，实现从“保开门”向“促发展”转变。改革完善财政预算制度，强化预算硬约束，形成支持城市化和新农村建设投入的稳定增长机制。优化支出结构，优先安排受益广、公共性强的道路、水利、教育、卫生、文化等农村公共产品和服务。

资金保障：以自我平衡与持续创收为目标，健全资金多元化投入机制。注意区分不同区域土地级差，通过盘活存量土地资源增加经济收益，尽可能通过自我平衡缓解资金压力。在城中村或城郊村中主要将村庄整理和宅基地成片土地的节余以出让形式实现土地收益最大化，并将出让金返回支持集中居住区建设。在土地收益不高的其他农村地区更多的要把零星小自然村进行整理、复耕，复耕后节余的建设用地指标实行跨区域优惠价收购使用，用于农村住房集中改造和配套基础设施建设。学习借鉴嘉兴“两分两换”工作经验，探索土地承包经营权权证化，推进土地流转、入股等方式，实现农民权益和土地权益的双赢。