努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子_求是网_党刊为本 思想为王

2016年05月31日《求是》2016/11上海市中国特色社会主义理论体系研究中心

T中

核心要点：

■建设和治理好基层社会，是社会建设的重大任务，是国家治理的基础性内容。

■社会治理的好坏，既关系到广大人民群众最直接最关心最现实的利益，又关系到广大人民群众长远的利益。让百姓安居乐业、社会和谐稳定是社会治理的根本目的。

■社会治理创新要处理好政府与社会的关系。从“政府负责”到“政府主导”，到政府主导与社会协同互动，反映了我们党在社会治理理念上的重大转变。

■建立与现代社会治理相适应的体制机制，对于不断完善全民共建共享社会治理格局具有重要意义。正如习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。“四个全面”战略布局的协调推进，带来了社会治理的一系列改革创新。

■创新社会治理体制机制，要求不断改进社会治理方式，用现代方式推进传统社会治理向现代社会治理转变。

■信息时代要求信息互通、资源共享、社会合作，既为社会综合治理提出了新要求，也为形成共建共享的社会综合治理提供了新平台。

建设和治理好基层社会，是社会建设的重大任务，是国家治理的基础性内容。上海市委近年来为全面落实习近平总书记提出的上海要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”的要求，从创新基层社会治理入手，积极探索基层社会治理体制创新，改进社会治理方式，构建全民共建共享的社会治理格局。

一、创新理念，引领全民共建共享社会治理格局的构建

创新基层社会治理，势必涉及中国社会治理模式中的一些根本性问题。例如，多元治理结构“治”什么，怎么“治”？自上而下的政府治理与自下而上的社会协调如何有机衔接？这里，核心的问题是创新理念。我们立足最广大市民的利益，以理念创新引领传统社会管理向现代社会治理转变，促进全民共建共享社会治理格局的形成。

坚持以最广大人民利益为根本坐标的理念。习近平总书记指出：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”。社会治理的好坏，既关系到广大人民群众最直接最关心最现实的利益，又关系到广大人民群众长远的利益。让百姓安居乐业、社会和谐稳定是社会治理的根本目的。上海市委强调，要创新基层社会治理体制和方式，使人民群众得到实际利益，必须回应人民群众的期待，依靠人民群众把自己的需求变成现实的生活。要在推进传统社会治理向现代社会治理转变中，多谋民生之利，多解民生之忧，维护社会和谐稳定。

坚持社会治理共建共享的理念。社会治理共建共享体现了我们党为了群众、依靠群众，从群众中来到群众中去的群众路线和全心全意为人民服务的根本宗旨。人民群众组成社会，社会治理必须依靠人民群众，为人民群众谋利益。在共建共享理念引领下，上海基层治理实践创新最重要的是通过推动基层政府的职能转变，实现重心下移，权力下沉，推动基层社会形成公共事务政府与社会的双向对接。

坚持政府主导与社会协同互动的理念。社会治理创新要处理好政府与社会的关系。从“政府负责”到“政府主导”，到政府主导与社会协同互动，反映了我们党在社会治理理念上的重大转变。上海近年来的社会治理实践，就是着力划清政府与社会的功能边界，使政府治理从“全能型政府”、“管制型政府”转向“服务—监管型政府”，明确政府在未来社会治理中的主导作用应是：制定相关社会治理规制、政策和标准体系，制定与实施社会建设总体规划和专项规划，提供社会治理基础设施，依法行政和依法监管，维护社会良好秩序、保障公共安全。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转型。同时，着力探索相应政策和措施，大力鼓励和支持社会力量参与社会治理、公共服务，激发社会合力，形成政府主导与社会协同互动局面。

坚持党委统筹协调的理念。社会治理是一个系统工程，涉及上上下下、方方面面。社会治理的统筹协调是各级党委的重要职责，党委结合本地区实际确立社会建设和社会治理基本思路和工作重点，对社会建设和社会治理重大事务的综合协调，组织实施，督促检查，是确保社会治理沿着正确方向发展的必要条件，是我们党发挥“总揽全局、协调各方”领导核心作用的具体体现。只有坚持党委统筹协调的理念，才能使社会治理的各个主体朝着共建共享的目标相向而行。

二、创新体制，保证全民共建共享社会治理格局不断完善

建立与现代社会治理相适应的体制机制，对于不断完善全民共建共享社会治理格局具有重要意义。正如习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。“四个全面”战略布局的协调推进，带来了社会治理的一系列改革创新。围绕构建全民共建共享社会治理格局，走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子的目标，上海正着力于体制机制创新，构建科学治理体制，形成系统全面的制度保障，使制度更加有效和可持续，推进社会治理不断迈上新台阶。

构建“扁平化”治理结构。这是完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障体制机制的必由之路。街道和社区是社会治理的基础单元和最基层组织。创新基层社会治理，上海改革重点是理顺“条”“块”间关系，实现扁平化结构的“功能再造”。一是深化街道体制改革，优化机构设置。按照精简、高效、统一的原则，上海市所有街道党政内设机构按“6+2”模式设置。全面取消街道招商引资职能和相应考核指标和奖励，实现职能、机构、人员、经费彻底剥离。坚持重心下移、资源下沉、权力下放，赋予街道更多的权限和资源，如赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权等，让街道做到有权、有物、有人，工作职能与资源配置相匹配，增强在“块”层面上的综合协调能力。二是进一步完善乡镇治理体制。增强统筹能力和强化主体责任，强化乡镇区域规划编制参与权，依法赋予乡镇城市管理综合执法权和执法管理力量和公共服务资源向城乡结合部、大型居住社区、人口集中导入地区倾斜。完善大型居住社区配套规划，加强公共服务资源配置，着力解决物业管理等突出问题。针对区划调整以后的一些大镇，综合考虑镇域公共管理、公共服务便利性、居民参与以及面积、人口规模可及性等因素，合理确定基本服务管理单元，配置公共服务资源和行政执法、专业管理力量。

构建城乡社区基层自治体系。群众参与社会治理是坚持人民主体地位的基本要求。在这方面，上海探索建立以社区民主自治为导向、以建立社区与政府良性互动为基础、以社区服务为宗旨的城乡社区基层自治，促进人民群众依法行使民主权利，社区基层实行自我管理，自我服务，自我监督。在此过程中，实现政府行政管理与基层群众自治的良好协作。创新改革的基本思路：一是“社区再组织”。即通过增设“议事委员会”等增强原有社区居委会的社会代表性、社会活力和服务居民的能力。二是“社区提升”。既包括硬件提升，也包括软件提升。通过设置各种形式的公共议题和社区活动，引导居民参与社区公共决策、提升居民参与水平和能力，不断改善社区人居环境水平、生活质量。基层自治改革方面，按照“居民区党组织领导、职能部门业务指导、业主大会决策、业主委员会执行、居委会和监事会监督”的分工原则，增设由社区多方代表组成的物业管理监事会或监督委员会，进一步完善小区物业治理结构；全面推开自治制度，借助“自治家园”创建活动构建起了多层次、多元化的社区自治体系，变政府单向决策为社区多方参与，变政府花钱办事为居民有钱自治。

构建社区共治机制。随着近年来中国城市化进程进一步加速，城市人口规模剧增，社会结构日益复杂，必然导致需求结构和利益结构的多元分化。这从深层次上对基层治理的体制架构改革、政社关系调整以及相应的公共政策创新提出了更高要求，也势必倒逼社会治理创新主动将社会力量纳入社区多元共治结构。上海改革实践是：中心城区初步建成以区域化党建、网格化管理、社区代表大会或社区委员会为主干的共治平台体系，吸纳社会组织骨干成员进入社区委员会、社区代表大会等社区共治平台，参与社区公共事务的民主协商与多元利益表达。例如，上海市新静安区美丽园社区共建联合会吸纳包括社会组织在内的38家驻区单位加入；浦东新区映绿公益事业发展中心为200多家公益组织提供咨询服务和业务辅导，通过购买服务对接社区需求、通过培育孵化对接社区营造，有效激发了基层活力。

三、创新方式，以支撑社会治理全民共建共享的实现

创新社会治理体制机制，要求不断改进社会治理方式，用现代方式推进传统社会治理向现代社会治理转变。

坚持系统治理、多元治理。我们一方面重视社会治理体系的培育和成长，实现社会治理主体多元化，社会治理方式多样化，使上下互动，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；另一方面侧重于公共性和协商性，通过沟通协商，实现民众有效有序地参与到社会治理、协商和决策过程中，激发社会活力，让社会有自我调节能力、让社会的多元力量参与。全面提升政府社会治理能力和社会自治能力，使政府治理与社会自治、社会各方面参与有机统一。

坚持依法治理与以德治理相结合。以法治保障社会治理，这是现代社会治理方式的显著特征。我们高度重视运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，在构建新的体制机制同时，以理念创新引领社会治理法规、条例的修订和制定。过去上海就有《街道办事处条例》，由于新形势下对街道办事处职能的调整，去经济职能，把街道办事处职能定位为“公共服务、公共管理和公共安全”，原有的《街道办事处条例》不能适应现实的需要，市人大常委会及时组织了修订。同时，制定《居委会工作条例》，把成熟的社会治理实践经验，写进《居委会工作条例》，使基层社会治理有具体的法规支持。同时，发挥居民公约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，强化道德约束，规范社会行为。

坚持综合治理、重在治本。信息时代要求信息互通、资源共享、社会合作，既为社会综合治理提出了新要求，也为形成共建共享的社会综合治理提供了新平台。我们以网格化管理、社会化服务为支撑，健全基层综合服务治理平台，使行政资源有效下沉，与社会需求快速对接；通过购买社会与专业人员服务，形成多层次公共服务体系。在聚焦群众反映强烈的突出问题着力解决社会治理顽症同时，重视从源头治理，协调社会关系，解决利益矛盾，创造从根本上解决社会问题的条件。

坚持创新社会领域党委领导。党委领导社会治理的过程，应是凝聚社会大众的过程，是服务和引导社会大众的过程。增强党委对社会的整合和协调能力，需要重塑其组织形态，形成新的组织布局和功能体系，更好地把治理体系现代化与党的执政方式现代化结合起来。上海通过区域化党建引导基层治理、拓展提升服务群众能力实现党建模式转型。目前16个区县全部以联席会议形式，建立区域化党建协调机构；在街道层面，新建社区党委，统筹区域化党建、“两新”组织党建和居民区党建；在居民区则推行“大党委制”，倡导社区民警、业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等方面的党员代表兼任居民区党（总）支部委员。目前上海有2576个居民区党组织实行“大党委制”，共设兼职委员4696名。各区县、街镇通过建立“项目化运作”、“供需对接”等新机制，做深做实区域化党建。

（执笔：上海社科院社会学所所长、研究员 杨雄）

责任编辑：包俊洪