我国事故灾难应急处置对策研析

　　摘 要：本文就事故灾难应急处置的相关概念以及事故灾难应急处置应遵循的原则和流程进行了阐述，并对我国事故灾难应急处置提出了事故灾难的预案编制应加入风险管理、脆弱性分析和能力评估分析的内容以及事故灾难的应急教育、宣传、培训和演练等方面的对策。　　关 键 词：事故灾难；处置原则；预案编制　　中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0080-04　　收稿日期：2012-03-15　　作者简介：张春艳（1965—），女，吉林通榆人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）应急管理教研部教授，研究方向为公共管理学。　　项目基金：本文系中共吉林省委党校2011年校级课题“政府危机应对机制研究”的阶段性成果，项目编号：20111116。　　进入21世纪后，由于我国经济发展所处的特定阶段，生产安全事故特别是各种矿难频繁发生。其根本原因是由人们无视规则的行为所致。随着工业化和城市化的不断发展，我国正面临着一个事故灾难频发的高风险期，事故灾难数量在不断地增多，复杂性也在不断加深。如2003年重庆开县特大井喷事故；2004年密云踩踏事件和吉林市中百商厦火灾；2005年松花江水污染事件；2007年湖南省凤凰县堤溪沱江大桥特别重大坍塌事故；2008年山西襄汾溃坝事件和胶济铁路发生的火车相撞事故；2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故等。这些令人触目惊心事故的发生显然有悖于我们经济发展的主旨。如果说自然灾害是天灾，人类无法完全避免的话，那么事故灾难就是“人祸”，是完全可以通过政府有效的危机管理加以减轻和避免的。因此，加强事故灾难的应急处置研究已经成为政府危机管理的重要课题。　　一、事故灾难应急处置须要界定的相关概念　　1.事故灾难的概念。事故灾难是具有灾害性后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的活动引发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量人员的伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。当事故带来的后果非常轻微，没有引起人们注意的时候，事故就往往被忽略，从而不构成事故灾难。事故灾难是由于事故的发生产生了某种后果，这种后果往往是灾难性的，所以才称为事故灾难。事故灾难应当包括事故本身和事故造成的后果两重含义。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的界定，事故灾难与自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件并列属于突发公共事件范畴。　　2.事故灾难的范围。事故灾难一般是在工厂、矿产、商品贸易、交通运输、建筑等领域突然发生的，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的紧急事件。主要包括：铁路、公路、民航、水运等交通运输事故，工矿商贸等企业的安全生产事故，城市水、电、气、热等公共设施、设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事故等。　　3.事故灾难的分级标准。事故灾难的分级标准直接涉及到对事故的处置和事故的调查处理。因此，它应与我国对事故灾难处置的一些管理体制相吻合。而这种级别的划分更多的不是学术上的意义，而是行政管理上的意义。以国家《生产安全事故报告和调查处理条例》为例，该条例把生产安全事故分为四级：特大事故、重大事故、较大事故、一般事故。其中，特别重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故。重大事故是指造成10以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万以上1亿元以下直接经济损失的事故。较大事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。一般事故是指造成3人以下死亡或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。　　4.事故灾害的分期。按照一般性的认识，国内外大多把事故灾难的应急处置划分为四个时期，即应急准备期、初级响应期、扩大应急期和应急恢复期。在我国的实践中，应急准备期和应急预防工作是相连接的，并且应急恢复期和恢复重建也是相连接的。其所形成的应急工作流保证了整个应急工作是一个较为完善的工作系统。　　二、事故灾难应急处置必须坚持的原则　　事故灾难从孕育、产生、发展到激变，最终演变成灾难性的后果是一个长期性的过程，其形成与爆发的偶然性、复杂性、多变性对日常的事故灾难处置提出了很高的要求。因此，事故灾难应急处置必须坚持一定的原则，以便迅速、及时地控制局面，挽回影响，在事故灾难处置上出现盲目性和随意性。　　⒈第一时间原则。对事故灾害要有“第一时间”意识。因为及时救助能够最大限度地保障生命和财产安全，而事故灾害涉灾面积有限，涉及人员集中，所以要求在第一时间里必须抓住应急救援的最佳时期，因为时间就是生命，灾情就是命令。应急响应速度与事故后果的严重程度密切相关，及时救助可以使损失最小化，时间的拖延将降低遇险人员的生命救助成功概率，因此，事故现场的迅速救援和救助可以最大限度地保证涉及人员的生命和财产安全。吉林中百商厦火灾，第一支赶到事发现场的消防队伍，他们只携带了9米和15米长的两部消防梯，其只能升到二楼，而被困人员大多聚在四楼的窗边，云梯车配备不足，缺乏救生用的气垫和防护网，结果造成了54人死亡、70多人受伤。如果能在第一时间施救，就不会造成这样严重的后果。　　⒉以人为本、减轻灾害原则。事故灾害会产生多种威胁，因此，事故灾害的应急处置可能会面临多重价值目标的选择。因此，要坚持：“先救人，后救物”的原则，把挽救生命与保障人的基本生存条件放在首要位置。同时，由于事故现场安全情势很不稳定，还必须高度关注应急救援人员的人身安全，有效地保护应急响应者，避免次生、衍生灾害的发生。2003年12月23日，位于重庆开县高桥镇的中石油川东北气矿罗家16H井发生特大井喷，243人中毒，1万多人受伤，4万多人紧急疏散，受灾人口达9万余人，直接经济损失9262.71万元。井喷出现后，指挥决策出现了严重失误。因为害怕经济损失，心存侥幸，没有对放喷管线实施点火，使大量含有高浓度硫化氢的有害气体喷出，形成了新的灾害。当时，如果有关部门能够遵循以人为本的原则，将砝码放在公共安全而非经济利益一边，就不会产生这么严重的后果。 　　⒊统一领导、分级负责原则。应急指挥在组织结构上可分为多种形式，但无论采用哪一类的指挥系统都必须坚持统一指挥的原则，无论涉及到的应急救援活动单位的行政级别和隶属关系有何不同，都必须服从应急指挥部的统一指挥、统一协调和统一号令，步调一致，令行禁止；应急指挥最基本功能就是统一协调执行应急救援任务各单位之间的活动，使各参与单位既能充分发挥自己的作用，又能相互配合，提高整体效能。一般情况下，在同一时间、地区执行应急任务的各专业队伍都应紧密配合执行主要任务的队伍工作，尤其是在跨行业、跨领域、跨地区乃至跨国界的重大事故灾难中，更应强调在一个共同的指挥系统内实现高度统一的协调指挥。　　⒋属地先期处置原则。无论发生哪一级别的突发事件，属地都要及时地开展先期处置，以防止突发事件事态的进一步扩大、升级。属地尽可能地减少突发事件给社会公众生命、财产和健康安全所带来的损失。这是因为，属地是突发事件的事发地，熟悉当地的情况。属地可以在第一时间赶赴突发事件事发现场的特点，有助于把突发事件消灭在萌芽状态。早期的各国应急管理体系基本是依托行政管理体制的树枝样结构。但由于这种树状组织体系机构过于繁杂，难以应对紧急状态，所以，近年来一些工业化国家逐渐开始在应急管理工作中采用扁平化网状管理结构。这种结构主要由节点、节点之间联线和点线联结后形成的网格组成。在特别重大事故的应急管理中，有些事故灾难的影响可能跨越几个地区，涉及众多部门，但仍然要在应急处置中坚持属地为主和资源共享原则。　　⒌依靠科学、专业处置原则。在应急处置过程中，我们要充分利用和借鉴各种高科技成果，发挥专家的智力支撑作用，避免不顾科学的蛮干。同时，我们要充分利用专业人员的专业装备、专业知识、专业能力，实现对事故灾害的专业处置。事故灾害的救援可以是综合性的，但在处置过程中必须尊重科学，体现专业处置的原则，否则，事故灾害的危害就可能进一步扩大甚至伤及救援者。因此，必须遵循“科学应急”的原则，充分发挥应急专家的外脑作用，使事故灾害的处置能够依法、科学、有序地进行，进而减少不必要的生命、财产损失。在东航包头空难中，空难所造成的人员、财产的损失是巨大的，但是，这些都还只是一部分，由于东航忽视外在环境因素，没有对泄露油料的次生危险性进行科学的评估，没有及时采取有效的应对方法，最终造成了南海公园水系的严重污染以及生态系统的严重破坏。　　三、事故灾难应急处置应当遵循标准化流程　　事故灾难具有灾源综合性、灾类多样性、灾生连锁性、灾变复杂性及灾果严重性等特点，虽然各类事故灾难的产生原因、发生机理、损害特征及救援方式有所不同，但在事故灾难的处置过程中制定一套标准化的方法十分必要。无论是哪一类事件，都应按照一个标准化的流程去处理，以不变应万变。　　流程一：接警与初步研判。应急管理部门及110、119、120、122等单位的值班人员在接到事发地有关部门和社会公众的报警后，应该详细询问、记录有关突发事件的具体情况；接警人员根据突发事件的严重程度，向相关领导及时报告；有关领导接到报告后，应尽快组织相关工作人员，对突发事件的级别和管辖范围进行初步的研判；当突发事件超出自身管辖权范围时，应迅速向上级机关报告。　　流程二：先期处置。不论发生哪一级发生突发事件，事发地人民政府在迅速上报的同时应派人员立即赶往事故灾难现场，核实、观察事故灾难的情况和发展态势，并就近组织应急资源进行先期处置，防止事故灾难扩大升级。与此同时，现场工作人员应边处置、边汇报，不断将事故灾难的最新信息传递给应急管理部门。在先期处置过程中，应急管理人员应该先避险、再抢险。组织事发现场周围的社会公众进行有效的应急疏散，如果事故灾难性质比较特殊，例如发生了核辐射事件，则需要专业救援人员进行专业处置，现场应急管理人员应着力做好周边公众的转移工作，进行力所能及的处置，等待专业应急救援队伍的到来。　　流程三：启动应急预案。当事故灾难的级别被确定后，按照分级响应的原则，拥有相应管辖权的人民政府应启动应急预案，调集应急救援队伍和应急救援物资，派出应急协调人员和专家赶赴突发事件现场，并成立突发事件现场指挥部；如果事故灾难继续扩大升级，启动预案的级别也要进行相应的调整。　　流程四：现场指挥和协调。现场指挥应由有关部门、军地领导、专家学者联合组成，履行对突发事件处置进行协调的功能。现场指挥部一经确定，就必须被赋予现场救援的完全管辖权，各级领导可以向现场指挥提出建议。　　流程五：抢险救援。在应急救援过程中，各相关部门应各司其职、密切协作；本着“先救人、后救物”的原则进行现场施救。　　流程六：扩大应急。如果事态恶化，难以遏制，现场指挥部要启动扩大应急机制，及时向上一级人民政府请求支援，防止事件进一步恶化。　　流程七：事后恢复：应急恢复阶段开始后，整个应急阶段的工作要关闭。关闭要有一定的程序，无论哪一类的事故灾难包括一些生产安全事故，当事件即将结束的时候，还应该对所有风险进行评估，确认没有风险或不会造成事件扩大的后果时才能对事件进行关闭。　　流程八：后期评估和总结：对事故灾难的起因、性质、影响、责任、经验教训等问题进行调查评估，并依法追究相关责任人的责任。　　四、事故灾难应急处置必须加强预案的编制以及应急的教育、宣传、培训和演练　　加强预案的编制就是要在事故灾难应急处置的预案编制中加入风险管理。即风险评估、脆弱性分析和能力评估分析。　　风险评估。编制预案时要进行风险分析，包括企业的生产工艺、生产过程和所处的地理环境甚至可以对事件发生后会产生什么样的后果做进一步模拟。比如：一个危险化学品泄露后，根据当时的天气和所处的自然环境、居民分布的情况，这种危险品的扩散是一个什么样的态势，需要疏散多少居民，需要往哪个地方疏散等，在应急预案编制时都必须做风险评估这样的前期准备工作。　　脆弱性分析。编制预案时要了解和掌握在突发事件发生的状态下，最容易受到攻击和因其脆弱造成系统的崩溃而影响应急响应能力的部门和地点。比如山西的尾矿坝溃坝事件，这样一个病库和危库的存在，实际上就是一个风险的存在，如果当地政府在制定应急预案时做过这种脆弱性分析，尽早采取措施，就可能不会出现今天这样惨烈的后果。 　　能力分析。在预案编制时要评估一个事故灾难破坏力的大小，还要分析这个事故灾难从哪里发生，给哪里造成灾害；更要分析地方政府和企业应对这样的事件有哪些能力，尤其是要发现它们能力缺陷的所在。通过分析找到有效地途径来补充，从而使应急预案的编制更有效。　　此外，事故灾难应急的教育、宣传、培训和演练也是一项非常重要的基础性工作，风险意识不足是最大的危机，缺乏忧患意识是最大的隐患。当突发事件发生时，保护人民财产最有效的方法是在政府实施救援的同时实施有效的自救和互救。所以，要强化对社会公众的事故灾难的自救、互救知识的宣传，借助社区、厂矿、学校等进行实战演练和模拟演练，提高其在事故灾难中的自救、互救能力。更为重要的是，要加强对各级领导干部的应急培训。如可以通过桌面推演的方式，充分利用地图、沙盘、流程图、计算机模拟、视频会议等技术和工具，针对突发事件的应急处理流程、应急角色职责、多方协同与应急决策等内容进行演练与培训，以此提高各级领导干部事故灾难处置的能力。　　【参考文献】　　[1]唐钧.紧急救助[M].中国人民大学出版社，2010.　　[2]王宏伟.应急管理理论与实践[M].社会科学文献出版社，2010.　　[3]刘霞，向良运.公共危机治理[M].上海交通大学出版社，2010.　　（责任编辑：牟春野）　　Research and Analysis on the Emergency Disposal of Catastrophic Accident　　Zhang Chunyan　　Abstract：This paper describes the concept of emergency disposal of catastrophic accident，and the principles and processes of the emergency disposal of catastrophic accident.The article is aimed at our country′s emergency disposal of catastrophic accident and proposes suggestion including that accident disaster plan compilation should be added to risk management，vulnerability analysis and capacity evaluation，as well as emergency education，propaganda，training and drills about catastrophic accident.　　Key words：catastrophic accident；disposal principle；planning compilation