硬化支出约束 以新预算法为基础构建现代预算制度

2015-02-06 10:49:45

中国社会科学院财税研究中心执行副主任、

研究员 闫坤

法规

修改前的预算法

第三条 各级预算应当做到收支平衡。

第二十五条 中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。

第三十条 各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。

各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。

第三十三条 各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。

第四十七条 各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。

各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。

修改后的预算法

第十二条 各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

第三十二条 各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求有关方面意见后，进行编制。

各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。

各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

第三十七条 各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。

各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。

第四十一条 各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。

各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

第四十九条 全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告。

省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。

审查结果报告应当包括下列内容：

（一）对上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价；

（二）对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价；

（三）对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议；

（四）对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。

第五十七条?各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。

各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。

各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。

第六十八条 在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

第七十九条 县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容：

（一）预算收入情况；

（二）支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；

（三）结转资金的使用情况；

（四）资金结余情况；

（五）本级预算调整及执行情况；

（六）财政转移支付安排执行情况；

（七）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；

（八）本级预算周转金规模和使用情况；

（九）本级预备费使用情况；

（十）超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；

（十一）本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；

（十二）其他与决算有关的重要情况。

县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。

背景

政府预算作为经法定程序批准的政府年度收支计划，是约束政府行为的重要途径，从编制到执行、决算、监督等全过程都应依法进行，而且正式的政府预算本身就是一部法律。因此，法律约束力是政府预算存在的根本。如果政府预算不能对政府行为形成强有力的约束，即为预算软约束，而预算软约束在很大程度上体现为支出软约束。从我国近年来的审计结果看，我国各级政府普遍存在政府预算软约束现象。

（一）预算编制不科学，高额超收现象严重

预算编制是否科学的一个重要衡量标准，是比较预算财政收入与实际财政收入之间是否存在重大差额，即财政超收现象是否严重。而财政超收是用财政收入预决算偏差度来衡量的，即财政收入决算数与预算数的偏差额占对应的财政预算收入数的百分比。自1994年实行分税制以来，我国政府财政预算一直存在超收现象，近年来财政预算超收更有向常态化发展的趋势，无论从绝对额还是从相对额来看，均超过了合理范围，而且伴随着高额超收的是高额超支。究其原因，一是我国的财政收入历来都是按照“留有余地”的原则确定的，其习惯性做法就是在GDP的计划增收幅度基础上再额外加上若干个百分点。而这种做法实际上已经预留了很大的“超收”空间。二是政府主观倾向于低估财政收入。原预算法规定超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。因此，政府本身会主观倾向于低估财政收入，这样就能形成更多的额外收入，而政府对这部分额外收入拥有几乎完全的自主权，只需事后上报即可。因此，当年形成的“超收”除少量提取作为预算稳定调节基金外，几乎是不打任何折扣地转化为当年的“超支”，基本是“超收”多少就“超支”多少。

（二）年度预算控制方式存在弊端且预算执行存在法律空档

首先，预算周期短。我国一直实行历年制预算年度，预算周期为每年1月1日至同年12月31日，而中央和地方预算草案要待3月份举行的各级人代会审批，致使预算年度的起始日先于人代会审批日，造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着我国一年12个月之中实际上有1/4的时间是没有预算的，或者说1月至3月实际上执行的是未经法定程序审批的部门预算，这不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。其次，财政部门提交的预算草案项目不够细致，预算报表所列科目级次较少，所列内容较粗。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象。再次，年度预算控制方式导致预算软约束。根据原预算法，我国人民代表大会批准的预算虽然包括收入、支出和平衡状态，但核心不是支出而是平衡状态，也就是政府预算不得突破人大批准的赤字规模。这实际上隐含了顺周期的财政政策方向。由于过于看重“平衡状态”，在经济萧条年份，财政收入预算往往不易完成，为了不扩大财政赤字规模，完成收入预算就成了政治目标，倒逼税务部门不得不收“过头税”，加剧了企业负担。而在经济过热年份，财政收入预算可以超额完成，如果税务部门收税规模仍然追求多多益善，无异于自行提高任务基数，给第二年的任务量“挖坑”。所以财税部门在经济景气时更愿意“藏富于民”，又容易加剧经济过热。这一情况在省以下地方政府中更为明显。虽然近年来中央财政建立了预算调节基金，但并没有从机制上解决这一“顺周期”调控的问题。

（三）预算调整不规范

政府预算作为财政年度收支计划，一般经历编制、审批、执行和决算四个阶段，其中执行阶段是整个公共预算管理的关键。在这一过程中，由于理论预测水平的局限性，经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性，适当作些局部调整是各国政府的通常之举，也是顺应环境、实现政府政策目标的保证。然而这一本应作为应对特殊情况下的特殊举措，在我国却成为了各级政府的惯常手段之一。所谓“年年预算，预算一年”正是预算执行中频繁调整的真实写照。对于如何界定预算调整的范畴，由于我国原预算法中并没有一个较清晰的表述，模糊认识导致了一些公共部门的不规范的行为，严重削弱了政府预算的法律权威性。一是调整频繁。在预算执行过程中，调整事项多，由人大审批确立的预算形同虚设。二是自行调整现象严重。根据原预算法的规定，除了增收、减支和增加公债发行额外，其余事项的调整均不用通过人大批准，因此，每年绝大多数调整事项均属自行调整。预算调整的不规范，导致预算支出软约束现象长期存在。

（四）预算透明度低

长期以来，政府部门的预算在我国都是“禁区”。自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，特别是在近年来国家加快推进预算公开的大背景下，预算不公开、不透明状况逐步得以改善。预算公开的制度供给受到自上而下和自下而上双向力量推动而使得公开路径得以自我强化。但是，当前我国预算公开仍处于起步阶段，预算公开的进度与公众需求还有一定距离，尤其与国际标准相比，我国预算公开广度和深度均存在一定差距。国际预算合作组织发布的《预算公开指数 2012》对全球100个国家的财政预算透明度进行了分析，结果显示我国的得分位居第85位，远低于全部受调查国家的平均分43分。可见，我国预算公开机制还不完善，预算公开还有很长的路要走。

（五）预算支出绩效程度较低

我国长期以来奉行以收定支的理财原则，存在“重收入、轻支出”的财政思想，致使支出管理严重滞后。2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来，我国开始了预算绩效管理的探索。经过十余年的不断发展，已初显成效。但由于起步较晚，我国预算绩效管理与西方成熟市场经济国家已经形成的绩效预算相比，还存在一些问题亟待解决：一是绩效理念还未牢固树立，“重分配、轻管理；重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在，预算使用部门对绩效管理工作普遍缺乏主动性，许多仍是不情愿地被动绩效管理；二是绩效管理方面的法律法规相对缺失，管理制度体系仍不健全，相关办法不具体、不细化、不系统，对预算绩效管理的保障支撑不强；三是预算绩效管理缺乏高层推动，基本还是财政部门“唱独角戏”，政府层面介入较少；四是全过程预算绩效管理刚刚实行，绩效目标编制仍没有实质突破，多为事后评价，事前评价较少，事中监控不足；五是绩效管理和评价结果与预算安排还未有机结合，为管理而管理、为评价而评价现象依然普遍存在，评价结果公开程度较低，公众参与程度不高；六是激励约束机制不够健全，绩效问责机制尚未建立，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。

解读

（一）硬化了预算支出约束

现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法第六十八条增加规定：“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。”针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法第十二条确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。同时在第三十七条强调，“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

（二）强化了预算支出管理的绩效原则

原预算法中通篇未提及“绩效”，而新预算法中“绩效”一词前后出现六次。比较新旧预算法，不难看出，新预算法要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。第十二条规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”在预算编制环节，第三十二条规定：“要参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”在预算审查和批准环节，第四十九条规定：“审查结果报告应当包括提高预算绩效的意见和建议”。在预算执行和监督环节，第五十七条要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”在决算环节，第七十九条规定：“县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。”除以上各环节明确要求的公共财政预算支出绩效管理的要求外，还有诸如专项转移支付定期评估和退出、预算公开等方面的要求无不体现着预算绩效管理的理念和内容。

（三）改进了预算控制方式

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。新预算法第十二条明确规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控的可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨年度预算平衡机制。新预算法第四十一条规定：“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，”作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。这就意味着，一个预算年度内财政收入如果出现“短收”，要通过预算稳定调节基金来弥补；如果出现“超收”，也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。

改革

（一）加强预算编制管理，健全支出标准体系

预算编制与预算执行、预算公开等工作密切相关，是各项预算工作的基础。预算编制不细，往往造成年度预算不实，进而影响预算执行进度和预算透明度。新预算法对细化预算编制提出了更高的要求。第三十七条规定：“各级预算支出按其功能和经济性质分类编制”，并“贯彻勤俭节约的原则”。因此，应遵循新预算法的要求，一是加强部门预算编制和项目库建设，编制全口径预算，切实提高预算编制的质量，减少预算追加的弹性和预算支出的随意性。二是进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。三是建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域，建立结转结余资金定期清理机制。

（二）改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

按照新预算法，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范适当，等等。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求编制预算收入时，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。因此，在更加重视支出预算的思路下，未来财税调控的“顺周期”模式将得到扭转。一是加强财政预测，实行中期财政规划管理。当年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策之后，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要实行中期财政规划管理。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。二是根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出等方式仍不能实现收支平衡的，地方政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

（三）强化预算执行管理，健全预算执行动态监控

预算执行管理是财政管理的关键环节，直接关系着财政宏观调控政策的有效实施和财政资金运行的安全高效。在当前国内外经济形势错综复杂，经济增长下行压力明显的形势下，更应进一步加强财政支出预算执行管理。一是硬化预算约束，做好预算执行工作。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。规范国库资金管理，提高国库资金收支运行效率，全面清理整顿财政专户，各地不再新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。将具备条件的专项转移支付资金纳入国库单一账户体系进行管理,实行财政直接支付和财政授权支付,取消中间拨付环节,实现资金直达，实时掌握并及时反馈资金支付信息,发现问题要及时核查、纠正和处理,不断提高资金的到位率、支付效率、使用效益和透明度,建立健全政府间专项转移支付资金预算执行管理的新机制。二是规范预算执行情况分析报告制度。预算执行情况分析报告制度是对预算执行情况的有效分析和预算执行动态的有效把握。目前该项制度在省市一级实行的较少，应进一步加大对预算执行情况的分析力度，准确把握财政支出走势，分析重点支出情况，及时掌握预算执行动态，研究分析预算执行中存在的问题，特别是要加强对预算收支执行、国库存款、结转结余、暂付暂存款和财政专户资金的分析，研究采取切实可行的操作管理办法，充分发挥其促进预算执行顺利完成、保证财政资金安全运行、提高运行效率和使用效益等方面的重要作用，及时、有效地为决策管理提供服务。三是切实加强预算执行动态监控机制建设，尽快建立预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力、覆盖各级财政的一体化动态监控体系。要在加强日常监控的基础上，突出监控重点，按照中央“八项规定”以及党中央、国务院关于厉行节约等一系列规定精神，加大对预算单位大额餐费、会议费、培训费等相关款项支付使用的监控，加大对违规行为的查处力度，确保中央和地方政府的一系列规定落到实处。要推动建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系，构建严密的预算执行监控网络，对预算执行违规行为形成有效威慑。

（四）健全预算绩效管理机制，实行绩效问责

预算绩效管理是建立现代预算制度的题中应有之义。实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政部门的独角戏，应纳入国家治理体系进行顶层设计。一是提升预算绩效管理的法律支撑层次。采取法律的形式有利于强化执行力度、规范执行程序，法制化、制度化也是当前国际上绩效预算的趋势之一。二是建立事前、事中、事后通盘连接的管理系统。稳步推进绩效目标管理，所有项目资金全部实行绩效目标申报，编制明细预算，形成一套以绩效为核心首尾衔接的财政预算编制、执行、评价、监督体系全过程预算绩效管理模式。三是以绩效管理系统性协调政府部门管理体系。应由各级政府建立预算管理部门联席制度，围绕政府战略目标细化部门目标，并将预算绩效管理结果纳入纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对公务员的监督考核内容。同时，借助人大的权威利益平衡机构的作用，加强人大财经委对预算管理的审查，才能确保预算绩效管理实践的系统性，防止预算绩效管理改革出现“伪改革”。四是强化支出责任和效率意识，强化绩效评价结果应用。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。五是建立“谁用款、谁负责”的绩效问责机制。绩效问责是提高政府绩效的动力机制，如果没有相应的责任追究奖惩机制，公共部门及其工作人员也就没有约束预算提高成效的动力。为此，应以重点支出或重点项目为抓手，本着“谁用款、谁负责”的原则，建立政府领衔、社会广泛参与的绩效问责机制，对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门（单位）及其责任人员实行绩效问责，形成预算绩效管理强大的威慑力。

（本组专题撰稿人：中国社会科学院财税研究中心执行副主任、研究员闫坤；财政部财政科学研究所副研究员程瑜）