[全国地下水资源开发利用规划]简介

实施地下水资源有序开发保障经济社会可持续发展

——《全国地下水资源开发利用规划》简介

水利部水资源司

地下水资源作为我国北方地区及许多城市的重要供水水源，对当地经济社会发展、城市居民生活用水起着十分重要的作用。地下水作为水资源的重要组成部分，其数量受赋存条件和补给条件的限制，是随时间变化而又相对稳定的资源；地下水水质一般优于地表水，有许多独特的性质，因而是非常宝贵、有限的资源。

近20年来，随着社会经济的快速发展，地下水的开采量增加很快。由于地下水的开发、利用缺乏统一的规划和有效管理，致使当前的地下水开发利用出现了一些非常严重的问题，危及到了一些地区经济社会的可持续发展。某些地下水开采区补给条件发生了变化，使该地区的地下水资源量及可开采量锐减；一些地区污水渗透加大及含盐浓度变化，使地下水水质出现明显恶化；更有甚者，一些地区不顾地下水的承载能力，盲目的集中开采，导致当地采补严重失衡，地下水位持续下降引发了地面沉降、地面塌陷、海（咸）水入侵以及荒漠化加剧等一系列生态环境问题。

这些问题的解决必须通过编制统一的地下水开发利用规划，加强地下水资源的统一管理、统一调配，实现水资源的优化配置来加以解决。据此，水利部专门组织编制了《全国地下水资源开发利用规划》，该项规划的出台，将对实现我国地下水资源的可持续利用，保障我国21世纪社会经济的可持续发展具有重要意义。

一、规划的指导思想、原则及主要目标

1.规划的指导思想

本次编制全国地下水资源开发利用规划的指导思想是：以可持续发展战略为指导，适应社会经济发展对地下水开发利用的要求；从我国地下水资源及其开发利用的实际出发，针对地下水开发利用中存在的突出问题和主要矛盾，坚持以改善生态环境、实现地下水资源可持续利用为目标，因地制宜，分类指导；注重科技，突出重点，实现地下水资源的合理开发，高效利用，统一管理，科学保护，保障社会经济的可持续发展，促进生态环境的良性循环。

2.规划的基本原则

（1）可持续利用原则。根据地下水分布情况和区域社会经济发展对地下水的需求，以经济持续发展、资源永续利用、生态良性循环为目标，逐步实现地下水采补平衡和水资源可持续利用。

（2）全面规划、重点治理原则。划分地下水超采区、采补基本平衡区和尚有开发潜力区，全面规划与重点治理相结合，调整和优化地下水开发利用布局；以地下水超采

区作为重点调控区，制定调控方案和分阶段实施目标；以地下水尚有开发潜力区为开发利用重点，制定总体开采方案和分阶段开采指标。

（3）优质优用原则。地下水具有就地开发利用、水质优良的特点，优先满足生活用水要求，兼顾工业和农业用水，做到优质优用，提高供水效益。

（4）优化配置原则。以流域或区域为单元，对降水、地表水和地下水统一评价，系统分析，优化配置，联合调度。

（5）开发浅层水为主原则。根据地下水的补给特性，以开发浅层地下水为主，严格控制深层地下水的开采，应用抽咸补淡等新技术，合理利用微咸水，促进生态环境向良性方向发展。

（6）合理调控、以丰补歉原则。充分利用地下含水层的调蓄能力，合理调控地下水位，以丰补歉。

3.规划目标

本次地下水资源开发利用规划的总体目标是：用30年左右的时间，实现地下水资源的合理开发，达到采补平衡；使超采区的地下水开采得到有效控制，全面遏制地下水位持续下降的趋势，不再发生新的环境地质灾害，明显改善生态环境；使有开发利用潜力区的地下水得到充分、合理的开发，大幅度缩减土壤次生盐渍化面积；建立比较完善的地下水管理体系和监测监督系统，实现地下水资源的可持续利用。

4.规划的总体思路

根据规划的总体目标，首先要求全面摸清我国地下水资源状况，重点对地下水开发利用程度较高及超采区的地下水资源情况进行校核；充分摸清地下水资源开发利用现状，划定超采区和有开发利用潜力区的分布范围，详细分析开发利用中存在的问题及危害，并明确继续开发利用的方式。在此基础上，对有开发利用潜力区，要求结合经济社会发展需要，制订不同水平年的开发利用规划；对超采区，结合产业结构调整和实际条件，提出不同水平年改善超采区现状的地下水调控方案和开采布局方案。

二、地下水资源概况

1.地下水资源开发利用状况

本次规划的基准年为1997年。截至1997年底全国地下水的实际开采量占当年全国实际供水总量的17.4%。其中，用于农田灌溉的占54.3%，用于城镇工业的占17.5%，用于农村生活的占12.8%，用于农村工业和林牧渔业的占8.0%，用于城镇生活的占7.4%。同年全国共开采深层承压水占当年地下水总开采量的14.1%。从各流域片1997年地下水开发利用情况看，北方五流域片地下水开采量占全国总开采量的87.3%；南方四流域片地下水开采量相对较小，占全国总开采量的12.7%。

2.地下水开发利用中存在的主要问题

近20多年来，我国地下水的开发利用有效地促进了国民经济的发展，为社会进步和人民生活水平的提高作出了巨大的贡献。但是，由于地下水开发方式的不合理，缺乏统一的规划和管理，在大力开发的同时也产生了很多严重问题。

（1）地下水超采情况严重。截至1993年，全国共有地下水超采区164片，总面积181291km2。在全国240个大型、特大型地下水源地中，有53个处于超采状态。90年代以来，地下水超采量呈上升趋势，每年的超采量远高于多年平均值。

（2）生态环境日趋恶化。地下水的过量开采，表面上引起地下水位的持续下降，造成开采井出水量锐减，本质上则是破坏了地下水及其赋存介质间固有的生成—赋存—运动之间的平衡关系，地下水在寻求新的平衡过程中，必然对原有的生态环境产生一系列的影响，许多地区都出现了地面沉降、地面塌陷、海水入侵以及荒漠化及沙化等现象。

（3）地下水污染严重。从全国范围看，地下水重污染区主要分布在城镇周围、排污河流两岸地带。在进行地下水资源质量评价的全国118个城市中，64%的城市地下水受到严重污染，33%的城市地下水轻度污染，仅3%的城市地下水基本清洁，污染轻微，从地区分布上看，北方地区比南方地区严重。

（4）土壤次生盐渍化。目前我国尚有大量的土壤次生盐渍化面积，主要分布在黑龙江省的三江平原，宁夏、内蒙古、河南、山东、陕西等省的引黄灌区，河北省运东地区，以及新疆自治区北部的奎屯、石河子、昌吉等市和西部的叶尔羌河、阿克苏河灌区。

三、地下水资源开发利用规划

1.全国地下水资源开发利用各阶段目标

根据本次规划的总体目标，地下水资源开发利用规划的实施分为三个阶段，各阶段的规划目标如下：

（1）近期（2005年）目标。至2005水平年，超采区在1997年超采量的基础上，至少压缩50%左右，使地下水位持续下降速率、超采区面积扩大速率以及地面沉降速率、荒漠化和沙化速率明显减小，防治海（咸）水入侵和地下水污染初见成效；有开发利用潜力区在1997年实际开采量的基础上，增加一定的开采量，减少土壤次生盐渍化面积一半以上，且不产生新的超采区和环境地质灾害；建立比较完善的地下水管理体系，初步建立起地下水动态监测监督体系。

（2）中期（2010年）目标。至2010水平年，在实现了近期规划目标的基础上，超采区压缩全部超采量，使地下水位逐步回升，超采区面积逐步缩小，生态环境不再继续恶化；有开发利用潜力区再增加部分开采量，继续削减土壤次生盐渍化面积；完善地下水动态监测监督体系。

（3）远期（2030年）目标。在实现了中期规划目标，基本实现了地下水采补平衡后，再用20年左右的时间，采取进一步的调控措施，涵养水源，使因长期不合理开发利用地下水所产生的环境地质问题得到治理；同时，实现地下水资源的合理配置、科学保护和可持续利用的目标。

2.全国地下水资源开发利用总体规划

根据规划的原则、目标和地下水开发利用实际情况，本次规划将地下水开发利用规划区分为三种类型，即超采区、采补平衡区和有开发利用潜力区。规划类型区划分的目的是为了有针对性的编制地下水开发利用规划，分别制定规划措施。超采区要编制压缩超采量的规划，有开发潜力区要编制增加开采量的规划，采补平衡区一般既不压缩开采量也不增加开采量，但需进行开采布局调整。

（1）海河流域平原区。海河流域平原区位于我国华北地区，是黄淮海平原区的重要组成部分。该区人口密集、工农业发达、需水量大，而水资源匮乏，因此，多年来地下水开发利用程度一直高居全国之首。该流域平原区超采区约占全国超采总面积的48.4%，1997年地下水超采量约占全国地下水年均总超采量的55.2%，因开采深层承压水引发的地面沉降面积达5万km2左右；地面塌陷、海（咸）水入侵、沙化及地下水水质污染等环境地质灾害时有发生。编制海河流域平原区地下水资源开发利用规划，首先需要坚决压缩超采区的开采量，特别是深层承压水超采量，逐步降低、缓解和消除超采现象及由此引发的一系列环境地质灾害，使目前超采区内的地下水开发利用程度达到采补平衡；其次，还要在该流域有开发利用潜力的地区，如：山东省鲁北黄泛区、河南省豫北地区东部、天津市的北部和北京市东北部等平原区，适当增加浅层地下水开采量。

（2）山西省诸盆地平原区。山西省是我国能源重化工基地，水资源供需矛盾十分突出，地下水开采量逐年增加。到1997年，山西省城市生活用水量的91.1%、工业用水量的87.5%、农田灌溉用水量的58.1%来自地下水。编制山西省诸盆地平原区地下水资源开发利用规划，首先是压缩超采区的开采量，其次要在有开发利用潜力区增加开采量。

（3）西北地区主要盆地平原区。西北地区位于我国的西北部，包括新疆、青海、甘肃、宁夏4省、自治区及陕西省秦岭以北和内蒙古自治区的西部地区，面积约占全国国土总面积的1/3。该区土地资源及矿产资源丰富，光热条件好，是我国21世纪经济腾飞的重要依托。实施西部大开发战略，水是该区经济社会发展的基础。然而，西北地区的平原区除陕西省中部以外，气候干旱、降水量稀少，单位面积产水量很低。为保障该地区社会经济迅速、并实现可持续发展，水资源的支撑能力是不可回避的问题。在规划中，特别强调保护沙漠边缘地带的生态环境，严禁在该地带开采地下水。

（4）长江三角洲地区。长江三角洲地区位于我国东部沿海长江入海口附近的沪、苏、浙三角地带，总面积42245km2。该地区城市密集，人口众多，是我国经济最发达的地带。该区存在三个相对独立的深层承压水开采区，它们是：上海市、江苏省的苏锡常地区和浙江省的杭嘉湖地区。目前，这三个地区已经出现了大面积超采区，均发生了地面沉降问题。

长江三角洲地区，降水量充沛，地表水源条件优越，浅层地下水的开发利用潜力较大。因此，编制长江三角洲地区的地下水资源开发利用规划，重点是压缩超采区深层承压水的开采量，同时，也要顾及到这些地区有开发利用潜力区浅层地下水资源的开发利用。

（5）重点城市。城市地区，特别是直辖市、计划单列市和省级行政区首府等重点城市，人口密度大，工农业发达，水的需求量大。城市，特别是重点城市的缺水问题，已经成为举世瞩目的热点。我国的669座城市中，有400余座不同程度的存在缺水问题，在重点城市中，缺水城市的比例更大，程度也更严重。

在本次规划工作中，对部分平原区重点城市的年均地下水资源量、可开采量进行了核算，并对1993年的地下水实际开采量和因开发利用地下水而引发的生态环境问题进行了调查、统计，在此基础上，对部分平原区重点城市的超采区面积和超采量、有开发利用潜力区面积和剩余可开采量进行了分析、确定。

四、对策措施

1.加强领导，认真做好规划的实施工作

要把开发利用和保护地下水作为水利基础设施的重要组成部分，列入议事日程，加强领导，采取果断、有效措施，保证规划任务的完成和规划目标的实现。要把实现地下水超采区的削减开采量指标作为目标责任制，精心组织，加强指导，按规划目标的要求如期实现。要把各地区地下水开发利用规划纳入地方水利发展规划和年度计划，突出重点，分阶段、分步骤地选择一批对改善生态环境作用显著、对保障经济社会发展至关重要的地下水开发利用工程抓紧实施。

2.强化管理，努力实现地下水的采补平衡

要加强对地下水的管理，全面实施取水许可制度，对水资源紧缺、开采分散、自备井多、用水矛盾突出的地下水开采区，特别是地下水超采区要严格管理，严把取水登记、审批、发证及年审等管理环节。

3.调整布局，合理开发和有效调控地下水

根据地下水开发利用规划以及规划中优先实施的重点地区和重点工程，有计划、有步骤地选择一批地下水开发利用综合示范区，建立和完善地下水监测管理保护体系，对地下水的开发利用规划作出必要的调整。

4.建立合理开发的保障机制

实现地下水合理开发利用，有效地压缩超采区的开采量，鼓励有潜力区增加开采量，必须建立和完善投入保障机制。国家要采取多渠道、多层次和多方位地筹措建设资金，要把与限制地下水超采和改善生态环境密切相关的地下水回灌、地表水替代水源工程等

建设项目列入国家生态环境建设的实施计划予以优先安排。要积极采取财政措施，运用价格机制，调整和提高地下水资源费的征收标准，实行计划用水，超计划累进加价收费等办法，规范用水行为，加强节约用水。要建立和完善地下水动态监测网络，加强地表水、地下水联合运用，优化配置资源，逐步实现水资源调度的实时管理。

5.加强法制建设，依法开发利用和保护地下水资源

要广泛深入地宣传《水法》《水污染防治法》和《取水许可制度实施办法》等法制法规，加快制订《地下水管理条例》和《地下水超采区管理办法》等相关的法规，通过法律手段，依法管理地下水。要组织各地人大、政协等有关部门对地下水开发利用中存在的突出问题进行执法检查，严格执法，强化法律监督，依法惩罚各种违法违章行为。

6.依靠科技进步，提高地下水开发利用科技水平

由水行政主管部门牵头，联合水利、国土资源、城建、环境等有关部门，对地下水资源评价以及地下水开发利用中的突出问题组织科技攻关，力争有所突破。研究三水转化关系、地下水补排机理，地下水污染的防治及污染含水层的修复，地表水地下水联合调度，优化配置，人工回灌技术等。指导地下水资源的合理开发和科学保护。