城市管理综合执法的问题和建议

【摘 要】城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一致为社会所詬病。当前，城管执法的困境时综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律地位。综合执法机制是集多种处罚权于一身，解决了实践手段、执法环境、监督机制等方面的一些问题，同时又不断出现一些弊端，与当前中央倡导的构建“和谐社会”的精神相悖。我们仍然要加大改革的力度, 因此，我们必须要严格执法，优化执法环境，健全监督体制，从多方面去寻找城市管理综合执法的改革方案。

【关键词】城市化；人员素质；执法手段；执法环境；执法程序

城市管理综合执法的问题与建议

随着我国近几年来的经济社会的不断向前发展、我国城市化进程也不断向前推进、城市规模不断扩大，外来人口的频繁流动、企业的“关、停、并、转”， 各种利益群体在同一个城市中生活等因素，致使无证流动摊贩屡禁不止，成了群众投诉的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点。整治无证流动摊贩，成为了各地城市管理者十分头疼的大事。09年以来，虽有多个城市提出建设“不设摊城市”的设想，但收效甚微。而且在城市管理综合执法过程中屡屡出现暴力抗法事件,已经引起了人们的广泛关注。城市管理综合执法是我们国家在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作总是在“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈里面徘徊不前，新的矛盾和问题在随着城市的发展又不断涌现；另一方面，城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂。面对这一现状，我们有必要找出问题的所在并提出有利于改革的建议。

一、城市管理综合执法缘起与发展

“ 城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人

民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上， 2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。到目前为止，全国已有200多个城市实行了这一制度。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点，其它省区市各选择1—2个具备条件市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统行业主管部门执法相比较取得了明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但与此同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；各地都出现执法者与流动摊贩的肢体冲突。另一方面，以2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现，频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时，我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。

二、我国城市管理中存在的问题 (一)、城市管理综合执法缺少必要的法律依据和保障。

目前城市管理方面缺乏比较大的法律，只限于一些条例、地方规章、办法和会议精神，而且执行起来缺乏可操作性，远没有形成科学的城市管理法律法规体系。如《行政处罚法》、《规划法》等，是从全国来考虑的，一些条条款款过于笼统、原则，而其中的一些细节规范比较模糊，许多执法里面的实际涉及到的具体问题就没有明确了。可操作性不强。还突出表现为对某一违法行为，有的法规有禁止规范而没有处罚依据，有的法规有处罚依据而没有禁止规范，有的禁止规

范不明确，有的处罚依据欠充分等。此外，一些法律法规的时效性比较差，已经远远跟不上社会经济发展的步伐，亟待修改和完善。例如1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》就难以适应当前迅猛发展的城市规划管理。而且，城管法规存在立法缝隙，一些法规往往由主管部门起草，征求上级部门同意，再由人大通过颁布实施，其立法往往带有主管部门的主观意志，就难免有部门利益保护的框框。有些法规之间存在有抵触矛盾现象，这给综合执法的调查取证、实施处罚等有效的适用法规带来了麻烦，执法队员办案时往往无所适从。

另外一方面，由于我国尚未出台《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣，强制拆除等行政强制行为没有明确法律的依据，一旦出现行政诉讼，法院也没有评判标准，只能依靠《行政处罚法》或者凭借自由裁量权。综合执法机关不能对其具体行政合法性作出充分有效的遇见，在司法程序中，也难免得到有力的支持。

“城管”执法手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得不到解决。看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明的两方势力，但执行起来却阻力重重。在建筑物上乱涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。许多顽症很 难得到根治。另外，相对人不执行“抗法”现象屡见不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事例也时有发生。城市管理行政综合执法具有法律制裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得到相对人的积极响应。与之配套的强制调查权、行政强制措施、强制执行权是必不可少的。然而，城市综合执法机关处罚权与管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，“城管”在行政相对我们普通人眼里的形象可想而知，更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群，例如无照经营的小商贩，广东人称之为“走鬼”，其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写，城管被称作“鬼”。这个俗语，很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。

法院对于城管这样涉及小标的案件一般不会受理强制执行。执法人员对拒不履行行政处罚的行为，既不能像公安机关一样可以对相对人采取拘留等强制措施，也不能行使 法院那样的对抗法者实行强制执行。常常是束手无策，导致许多违法行为屡禁不止。当事人和执法者搞游击战，或者直面冲突.

(二)，城市管理不能严格按照程序执法、权责划分不明确。

首先的执法面的不断扩大。实施综合执法之初的执法项目还是相对集中的，随着执法工作的深入发展，各地都不同程度地增加了许多执法项目。像武汉就从8个方面的63项增加到19个方面的165项。综合执法范围一开始只局限于中心

城区，随着经济体制改革的深化，城乡一体化进程加快，大量的城乡结合部和农村都纳入了综合执法范围。综合执法在人员没有增加、装备没有改善的情况下，领域铺宽了，内容又广了，盲目求大而全，城乡求统一，其结果就是横向与相关管理部门的关系协调困难，纵向其内部管理层次和结构又难理顺，综合执法优势不仅没有表现出来，而且工作的程度和难度加大了，原有稳定的执法力量也就受到了消弱，执法的整体效能相应地降低了。“综合执法是个筐，什么事情往里装”肯定是行不通的，数“敌”太多是不可能达到“个个击破”的目的的。

然后是执法权责不明确。一是主管部门与执法部门的权责不明确。一些主管部门仍有许多执法权，执法部门却要担负大量的管理性事务，行政管理与行政处罚交叉不清。二是委托执法和派员执法的权责不明确。一些实施委托或派员执法的项目，其执法主体虽明确，但存在着执法队伍管理、管理与执法分界、权责区分等问题。三是执法部门内部权责不明确。使得市与区、区与区、区与街之间存在执法缝隙，难以形成齐抓共管的合力。四是综合执法联合行动时相关部门的权责不明确。往往是有些部门敷衍了事，配合协同不到位，造成执法效果不理想，执法效能低下。

如何重构城市管理执法主体与对象的关系，是一个值得重视的问题.

（ 三 ）信息流通应用差，考评机制不健全

1、信息流通应用差。一是信息的获取渠道不宽。目前信息的获取主要是通过日常巡查的主动获取和信访投诉、媒体曝光、上级批转、相关部门来函的被动获取，未能形成全天候、多角度、多层次的高技术的信息获取渠道。二是信息的流通渠道不畅。由于执法队伍内部机制体制及科技水平等原因，执法信息不能及时流通传递应用，信息资源的流通利用率低。三是信息的快速处理能力低。执法信息时效性强，相关信息涉及的案件只有立即调查取证，掌握第一手资料，才能依法处罚。实际情况往往因快速处理能力低，有价值的信息利用不上，造成了信息资源的浪费。四是信息的跟踪反馈效应差。往往是上级跟踪不到位，下级反馈不及时，平级间又缺少密切的横向沟通联系，最终影响案件办理以及执法的对策和决策。

2、考评机制不健全。主要表现为缺乏科学有效的综合执法处置和执法质量（含公正性、合法性）、执法效率考核评价奖惩激励机制，缺乏完整的全方位的上级对下级、市对区、区对辖区街、街对队员的层级绩效考评机制，缺乏一支高素质的符合执法实际的考评队伍。一些地方每年对执法队员的工作绩效考核，只是在电脑上操作软件来完成，考核手段单一，流于形式，也缺乏科学性。没有严格科学的考评机制以及一支信得过的考评队伍，案件处置、办案好坏、依法执法、执

法效率、执法效果以及执法队员的工作优劣难以正确的评价，执法的积极性、主动性调动不起来，执法的整体效能怎么能提高？

(四)、执法机制不健全，机构设置不合理。

1，执法机制不健全。具体主要表现为缺乏完善而有效的协调沟通机制、信息共享机制、联合巡查办案机制、执法与管理长效运行及可持续发展机制、执法绩效评估机制、执法公关与保障机制。没有完善的执法机制，很难保障综合执法配套措施的落实。如制止城市周边（城中村）的违法抢建之风，相关职能部门必须共同参与，协同配合，重拳出击，不只是综合执法部门强制性的“堵”，规划国土部门也必须积极的“疏”，公安、工商、房管、供电、供水等相关部门还要主动的协助，更为重要的是绝对离不开各级政府的坚强领导和鼎力支持。

2，机构设置不合理。在力量分布上，表现为基层一线执法力量不足，且大量的时间在忙于应付日常烦琐的管理和执法以外的其他工作。在落实措施、完成任务上，表现为体制不顺、政令不通，条块矛盾，执法队伍难以步调一致、齐心协力，执法措施难于落实，任务难以完成。区大队、街中队是综合执法的基础，其具体的管理机构是区、街政府，市综合执法机构（垂直管理除外）对其只有执法业务指导和协调功能。因而造成：一是“条条”指挥不动“块块”，因为“块块”的人、财、物都在区、街；二是“块块”管理的“无矩性”，区、街执法队伍往往超出了自身的执法职责范围，大量地从事管理性事务。措施实施、任务下达，市与区街之间过多的层级设置，也容易产生扯皮、推诿，造成执法效率低下。在执法手段上，表现为综合执法装备落后、手段单一软弱，执法的科学现代化水平不高和缺乏公安队伍的有力保障。在联动机制上，表现为缺乏强有力的统一调度、统一行动的统筹协调机构和指挥系统。在领导体制上，表现为对综合执法的重视与管理程度不够，综合执法队伍的权威性差、地位低、影响力小。

同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务，法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

(五) 、城市管理综合执法的环境艰难

综合执法环境差主要表现在以下两点：

（1）暴力抗法事件多。城管执法人员在依法履行职责、维护城市秩序、保持良好的市容环境时，往往要忍受人们的误解、违章当事人的侮辱、谩骂甚至殴打。像轰动全国的成都青羊区城管整治占道经营被商贩泼尿侮辱事件，就是典型的侮辱性暴力抗法事件。另据悉，2005年广州市城管执法人员遭遇的暴力抗法

法效率、执法效果以及执法队员的工作优劣难以正确的评价，执法的积极性、主动性调动不起来，执法的整体效能怎么能提高？

(四)、执法机制不健全，机构设置不合理。

1，执法机制不健全。具体主要表现为缺乏完善而有效的协调沟通机制、信息共享机制、联合巡查办案机制、执法与管理长效运行及可持续发展机制、执法绩效评估机制、执法公关与保障机制。没有完善的执法机制，很难保障综合执法配套措施的落实。如制止城市周边（城中村）的违法抢建之风，相关职能部门必须共同参与，协同配合，重拳出击，不只是综合执法部门强制性的“堵”，规划国土部门也必须积极的“疏”，公安、工商、房管、供电、供水等相关部门还要主动的协助，更为重要的是绝对离不开各级政府的坚强领导和鼎力支持。

2，机构设置不合理。在力量分布上，表现为基层一线执法力量不足，且大量的时间在忙于应付日常烦琐的管理和执法以外的其他工作。在落实措施、完成任务上，表现为体制不顺、政令不通，条块矛盾，执法队伍难以步调一致、齐心协力，执法措施难于落实，任务难以完成。区大队、街中队是综合执法的基础，其具体的管理机构是区、街政府，市综合执法机构（垂直管理除外）对其只有执法业务指导和协调功能。因而造成：一是“条条”指挥不动“块块”，因为“块块”的人、财、物都在区、街；二是“块块”管理的“无矩性”，区、街执法队伍往往超出了自身的执法职责范围，大量地从事管理性事务。措施实施、任务下达，市与区街之间过多的层级设置，也容易产生扯皮、推诿，造成执法效率低下。在执法手段上，表现为综合执法装备落后、手段单一软弱，执法的科学现代化水平不高和缺乏公安队伍的有力保障。在联动机制上，表现为缺乏强有力的统一调度、统一行动的统筹协调机构和指挥系统。在领导体制上，表现为对综合执法的重视与管理程度不够，综合执法队伍的权威性差、地位低、影响力小。

同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务，法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

(五) 、城市管理综合执法的环境艰难

综合执法环境差主要表现在以下两点：

（1）暴力抗法事件多。城管执法人员在依法履行职责、维护城市秩序、保持良好的市容环境时，往往要忍受人们的误解、违章当事人的侮辱、谩骂甚至殴打。像轰动全国的成都青羊区城管整治占道经营被商贩泼尿侮辱事件，就是典型的侮辱性暴力抗法事件。另据悉，2005年广州市城管执法人员遭遇的暴力抗法

事件为704宗，有330名执法人员受伤。今年来严重的暴力抗法事件持有发生，如广州荔湾南源城管中队在今年的防控禽流感、整治家禽乱摆卖的执法行动中，居然遭到无证摊档鸡贩子的暴力抗法，3名城管队员被刀砍成重伤。暴力抗法已成了制约综合执法工作顺利开展的“拦路虎”。

（2）执法对象复杂。随着城市外来人口，流动人口、农民工、下岗失业人员的急剧增加，执法对象越来越复杂，执法队员每天面对的是部分弱势群体和社会上三教九流各种各样的人物，这些人工作技能低，就业能力差，法律意识淡薄，他们对城管执法始终有抵触情绪，甚至反感和仇视，其违法行为往往容易得到群众的同情。另外，随着市场经济的深入发展和经济组织由单一型向股份制、合作制等多元化转变，违法主体、违法当事人的关系及其违法行为、违法手法由简单变得复杂多变，这使得执法办案的调查取证、实施处罚困难大大增加。

（3）管理与执法矛盾突出。一是认识不足，沟通、协调与信息共享缺乏，综合执法阻力大。有些主管部门对实施综合执法不理解，或者狭隘的部门利益思想，对开展这项工作不支持、不配合、不通报审批事项、不积极提供相关信息、不协同认定违法事实，综合执法很难快速健康发展。二是职责不清，相互扯皮，造成执法部门孤军作战。城市管理涉及的部门越多，职责就越交叉不清。因而，各部门有利的事情争着上，无利、难管的事情互相推诿，部门之间多头管理，又互不通气，扯皮的问题层出不穷，遇到管理责任问题，谁也不出面，最后推给综合执法部门，造成综合执法队伍孤军作战。三是利益牵扯，条块矛盾，管理与执法脱节。一般来说，市级执法机构（局、支队）面对多个主管部门，是城管执法的“条条”，区级、街镇执法队伍（大队、中队）面对大量而具体的执法工作，是城管执法的“块块”。条块矛盾突出，一些区、街政府把城管执法队伍还当成“综合治理”、“计划生育”、“扶贫帮困”等工作队，使综合执法变了调，走了样，有的甚至出了轨。有的主管部门不是从整体出发，而考虑的只是本部门的利益，该管的不管，应处罚的又不处罚，造成管理与执法脱节。 (六)、执法队伍自身素质有待提高，法律意识不够强。

一方面，执法人员抱怨执法难、执法难以落到实处； 另一方面，老百姓也对一些执法者粗暴执法、违反程序执法叫苦不迭。执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量问题。个别执法队伍中出现的一些问题，也可以说是其素质不高的表现。队伍素质低在基层一线执法队伍中普遍存在，究其原因首先是基层队伍队员的来源、年龄、文化程度及工作经验、技能不一，再加上一线执法区域大、任务重、队伍分散，队员缺乏统一、有效的经常性的政治思想、职业道德教育以及法律法规、执法业务和办案技能培训。其次是基层领导和执法队员轻视

理论学习，又不注重联系实际刻苦钻研执法办案技能，没能切实提高自身的综合素质。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。导致公众对法律的歪曲认识，觉得法非为保护其权益而制定，而是强迫、压制其之根源。此外，现行的执法体制也影响着队伍素质的提高，执法队伍普遍缺乏一个队伍素质提高的“软”“硬”环境。

三、城市管理行政执法中存在问题的原因

(一) 、执法对象的实际情况及综合素质问题。

社会上流传着这样一段话：城管管的是穷人，工商管的是富人，公安管的是犯人。我觉得很有道理，城市管理中矛盾最突出的就是与穷人，或者说是弱势群体之间的冲突。如小摊贩、马路菜场的菜农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，穷人摆摊只是为了养家糊口，而罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存，当人的最基本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为，这是弱势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映，这种矛盾冲突的产生势必影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另外，社会上也确实存在一部分素质差的执法对象。他们往往利用公众对弱者的同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣现象的出现。

(二)、执法对象的心理问题。

(1)、有矛盾心理。在城市管理过程中，有的执法人员一方面对违法违规者的行为感到厌恶，另一方面看到其生活艰辛、赚钱艰难，觉得值得同情。但由于工作职责的要求，又不能不履行职责，因而在执法中有时会感情用事，优柔寡断，不能依法办事、公正执法、严格执法，长期以来极易造成违章违规现象放任自流，对城市管理工作极为不利。(2)、有急躁心理 。有些执法人员在处理违章违规时，先入为主，凭主观臆断，不经过周密的调查取证和慎密分析就急于下结论，草率处理。由于他们出于对这些行为的憎恶，当出现违章违规行为时、便急于查处，往往容易造成失误，出现执法偏差，甚至执法不公；或在执法过程中方法简单，缺乏耐心，态度生硬，粗暴对待违章违规者，甚至不按法定程序办案，只求急于解决问题，忽视执法程序及文明执法，久而久之损害了整个队伍的形象。

(3)、有消极心理。这种心理是执法人员在城市管理工作中所取得的成绩未能被

群众和媒体、社会认可，甚至遭到非议、误解、批评和无端的指责时所发生，他们认为自己辛辛苦苦、没日没夜上路进行管理，不但得不到群众的肯定，反而要受到责骂，甚至各种威胁及下班途中的恐吓、跟踪，他们感到委屈和不解，考虑到自身及家人的安全，产生了多一事不如少一事、多管不如少管、少管不如不管的心理，他们一旦产生这种心理，就会对工作失去信心、缺乏热情，甚至产生厌烦情绪，不愿意从事城市管理工作，这种现象很容易影响其他队员，甚至削弱整个队伍的战斗力和凝聚力。(4)、有自卑心理。这是执法人员因自己的身份和所从事的工作没有被尊重，取得的成绩没有被社会或单位领导所肯定而产生的心态。特别是在经济高度发达的城市里，人们的金钱观念、名利观念非常强，他们会觉得从事城市管理执法工作没有意义、无所作为、难以发展，与公检法、国地税等执法人员相比，辛苦有余、受气有加，而地位、荣誉却不如人家，从而产生自卑感。(5)、有胆怯心理 城市管理执法工作量大，易变性强，执勤时间不固定，有一定风险，所管理对象文化水平和素质偏低、成分复杂，尤其是流动摊贩。有的少数民族，他们片面地夸大我国少数民族政策，与执法人员无理纠缠、横加阻挠，有些流动摊败经常采取“一哭、二闹、三躺倒”的伎俩，往往恶人先告状、歪曲事实，以博得一些不明真相的群众同情与支持，百般抵抗，阻挠执法人员的执法，甚至出现暴力抗法。执法人员碰到以上情况下，怕遭到打击执行，以致产生胆怯心理。

(三) 、信息不对称及缺乏危机应急管理制度。

执法部门缺乏与公众、媒体的信息交流，致使公众只能从非主流渠道获取片面信息，易造成公众对客观事件的主观性误解。如：一些媒体上总是看到城管打人的报道，而没有城管人员挨打的报道，这是一个舆论的倾向性问题。公众缺乏对执法的了解，客观上造成了执法环境的恶化，问题不在于公众未能全面了解事情的真相而听信了执法对象的片面之词，而在于执法问题自身，在于执法部门没有运用各方面的信息、媒体与公众增进交流，未能主动创造机会去让公众了解执法工作，了解事件的真相。执法部门在对待危机事件的应急处理上缺乏有效的管理机制，致使危机产生后任其自由发展，从而导致事态的进一步恶化，严重影响了执法部门的形象和执法环境。

(四)、人治观念根深蒂固，法制观念不能深入人心。

正如邓小平同志指出的旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统“很少”，观念转变滞后，法治意识淡薄。受我国几千年残留下来的封建思想

影响，人治观念没有得到根除，思想观念陈旧，轻法律法规重行政命令，轻依法办事重行政权利。

四、城市管理综合执法的改革建议

秉承中央倡导的“构建和谐社会”这一精神，充分考虑综合执法处于城市这一特定的执法环境的背景，在法律上我提出以下改革措施：

(一)、加强立法，规范执法人员的权利运用。

城管法律体系应该是一个完善的由树干、树技、树叶组成的“树”形网络：全国人大制定国家统一的城管法典，这是其“树干”；省、自治区及享有立法权的城市，制定和完善相应的地方性法规和专项规章，这是其“树枝”；市的城管工作部门制定一般规范性文件，这是其“树叶”。综合执法必须“有法可依”，“有法可依”凸显了立法的重要性、紧迫性。

健全法律法规。立法部门应加快立法步伐，及时制定、修改、完善相关法律法规，同时在制定和修改过程中，多征求一线执法人员的意见和建议，增强法律法规的实际操作性。首先进一步完善相对集中行使行政处罚权的规定，明确处罚权的类型和范围，清楚区分行政管理机关与行政执法机关的相互关系。

应该尽快出台《强制法》。赋予执法机关在违法者拒不履行时所采取的强制权，明确具体的强制措施，同时规定在法院内设置快速通道，对执法部门申请的强制执行尽快审查、处理。

做好法律法规宣传工作。充分利用报纸、电视。电台等大众媒体。大力宣传城管相关的法律、法规、规章和政策，宣传城管执法中的典型案例。结合“五五”普法1，加大普法教育力度，充分发挥政府基层组织和宣传媒体的作用，通过开展法制宣传，政策法规宣讲、送法进村居。小学生带法进家庭等活动，让法制进入千家万户，让更多的居（村）民学法、知法、守法。丰富居（村）民的法律知识，增强其法律意识，提高他们对城管执法工作重要性的认识，让他们关注城市管理，关注法制建设，进而理解、支持执法人员的工作调动群众参与的自觉性。

(二)、明确职责，严格执法程序。 1 参见：2006年,国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》的通知

权力和责任是对等的，有权就有责。要注重明确主管部门与执法部门的权责，委托、派员执法的权责，执法部门内部的各项权责，综合执法联合行动时相关部门的权责。通过明确权责，促使权力与责任相挂钩，以充分调动各方面的主动性、积极性，形成齐抓共管的强大综合执法合力。职权与责任明确后，各部门人员必须要恪守自己权力的界限，不能再出现“好事大家抢着干，坏事没人管”的现象。日本学者谷口安平认为：“程序是实体之母，或程序法是实体法之母。2”在当前没有全国性的程序法之前，各地区可以根据现有法律的规定，结合本地区的实际情况，研究制定适合本地区的程序法规，并公布于众。在执法程序的指导下，城管执法人员应严格按照执法程序执法，做好必要的记录，有条件的还可以对执法过程全程录像，以避免引起不必要的行政复议或行政诉讼。

（三）畅通信息渠道，健全考评机制。

城管执法内容多、任务重、情况复杂，充分发挥信息和考评的作用是提升综合执法效能的重要环节。

1、畅通信息渠道。有效的应用信息，发挥信息的主导作用，实现执法信息化，是城管综合执法的必由之路。要拓宽信息获取的渠道，充分应用现代互联网通讯、广播电视、数码影像技术，更广泛地收集综合执法信息。要减少信息传递的层级，打通阻碍信息流通的节点，建立起覆盖面广、网络化、智能化、“纵横交错、星罗棋布”的信息快速流通渠道，实现上下左右、多方面、各层次的全方位信息快捷流通。要完善信息的分析综合、快速处置及跟踪反馈机制，增强信息的日常消化、快速处理和实际应用能力。

2、健全考评机制。规范化、科学化的执法质量和效率考评奖惩激励机制，有利于依法执法、文明执法、廉洁执法，有利于培养发现和科学的使用执法人才，有利于最大限度地调动执法人员的积极性、能动性。要建立健全科学的日常巡查、执法处置、执法质量（含公正性、合法性）、执法效率评价奖惩机制，强化执勤、巡查、办案的最优化。要建立健全综合执法责任认定与追究机制，对巡查不力、违规办案、执法不作为或乱作为、错案或因执法过错而产生行政诉讼和行政复议的，必须追究责任，严肃处理。要完善对执法队员月、季、年度工作绩效的考核评价机制，要严格考评标准，将考评结果与个人的政治荣誉、经济利益、晋级晋职等紧密挂钩，形成褒优贬劣、奖惩分明、廉洁执法、公正执法的良好氛围。要建立健全综合执法统一行动及执法个案的跟踪监管评价机制，有效地促进综合执2 谷口安平: 《程序的正义与诉讼》中国政法大学出版社,2003年版,第78页,王亚新译

法联动效率和个案办理水平的提高。要开展考评创新，注重培养一支思想好、素质高的考评队伍。

（四）创新执法机制，优化机构设置

管理体制和运行机制上的问题必须依靠改革和创新的办法来完善，这也是综合执法面临的重要任务。

1、创新执法思维，树立科学的执法理念。

创新执法思维，就是在执法实际中，运用科学的思维方法，借助于思维手段对执法理论和执法实践进行创造与革新。比如说，遇到乱摆摊的下岗失业人员和城区流动销售自产农副产品的农民，不能蛮横驱赶，而是要引导他们到附近的农贸市场，并与市场管理单位联系安排免费摊位；另外在保证不影响车辆交通、不影响市容市貌，划出一些空地供下岗职工、低保户、残疾人摆摊设点，解决其生计问题，既方便居民的购物需要，又缓和了管理者与被管理者之间的矛盾，对构建和谐社会起到了积极的作用。

树立科学的执法理念，坚持教育与处罚相结合，以启发自觉性为主。始终树立以人为本的理念，切实改变过去那种“管理就是处罚、执法就是处罚、处罚就是罚款”的老模式，不断强化“为民、亲民”理念，坚持以理服人、以法服人。对轻微的违法行为，实行“首犯不罚”措施，告知相对人违法的事实、处罚的依据；讲清“道理”，讲明其行为的后果，晓之以理，动之以情，启发当事人的自觉性，达到整改效果。

2、建立健全有效的执法机制。

通过建立健全内外部协调沟通机制，来加强内外部的协作配合，提高协同作战能力，以形成“政府主导、执法部门统领、各相关部门密切配合”的无缝隙化的综合执法新格局。通过建立健全联合巡查办案联动机制，来进一步明确管理与执法的目标要求，达到各尽其责、共同完成城管任务和提高综合执法效率的目的。通过建立健全信息获取应用共享机制，来实现各部门的事先快捷沟通，做到城管工作审批、管理、执法一条心。通过建立健全执法与管理长效运行及可持续性发展机制，来减少“集中执法”、“突击执法”所造成的人力物力的大量消耗和执法的短期波动效应，实现标本兼治的执法常态、长效和可持续发展。通过建立健全执法绩效社会评估机制，来及时检查评估执法的社会成效，以增进执法的社会效果。通过建立健全执法公关与保障机制，来形成友好、和谐的执法工作环境以及保障综合执法的权威性、有效性和强制执行的力度。通过建立健全群众参与、部门共治、城管与社会良性互动机制，实现城管执法社会效益的最大化。

3、优化机构设置。

机构是执法效能的载体，机构的科学性、合理性和体制、组织的优化对执法效能的提升起决定性作用。

要调整和优化现行的综合执法体制。要按照“精简、高效、和谐、创新”的原则，进一步整合执法资源，有效地降低执法成本，实现低耗高效的综合执法目标。强化“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，转变政府职能，合理划分镇（街）、社区（村居）的职责，充分发挥镇（街）、社区（村居）等基层组织的基础作用，加快完善市对区、区对镇（街）的城管工作考核机制，形成一整套科学的考核标准，在更加严格的工作责任制下，让做多做好与做少做差形成对比，充分调动镇（街）、社区（村居）等各方面的积极性和主动性。扭转政府调控能力不强、基层管理职责不明、监察机制不力的现实，逐步建立指挥顺畅、步调一致、密切配合的执法体系。要加快城管执法队伍的信息化、数字化建设。利用信息技术和数字化管理模式进行综合执法，推行“电子城管”、“数字城管”，在重要地段、重点部位建立电子全天候监控“六乱”3系统，运用智能IC卡管制商铺的占道经营，应用摇感技术监控“两违”4，应用城管网络平台、GPS定位及执法一线终端机系统提高队伍的快速反应和处置能力等，城管执法效率将成倍提高，综合执法工作也将实现质的飞跃。要建立覆盖综合执法的ISO9001质量管理体系，在执法与队伍管理中广泛开展ISO9001贯标工作，以促进执法与队伍管理的规范化、高效化。要通过严格执法程序、规范执法文书、改善执法条件、优化机构设置，实现执法由传统粗放型向正规化、现代化的转变。

还要完善联动机制。充分发挥城管办职能，建立联合执法机制，调动公安、工商、交警、交通、土地、镇（街）等各部门的职能优势，协同作战，齐抓共管，构筑联合执法平台，加强对违法建筑、市容市貌的管理力度，针对城市管理中存在的难点、焦点问题，不定期开展专项整治活动，营造整洁、文明、有序、温馨的市容环境。

最后还要充分合理利用协管机制。将管理辖区分为细分若干个片，各片分为若干个方格，形成局管“面”、中队管“片”、队员管“格”的管理网络，形成有分有合、富有弹性的内部协调配合机制。在村（居）聘请行政执法联络员，开展行政执法进村（居）活动；聘请退休干部担任巡查员，不定期对各镇、村（居）违法违章情况进行巡查，反馈行政相对人的意见和建议，构建严密的社会协管网络。

(五)、鼓励公民参与，加大执法力度。

赋予综合执法机关与处罚权配套的权力.鉴于现代城市管理面临的执法难、3

4 “六乱”:乱搭建.乱摆卖.乱停放.乱拉挂,乱堆挖.乱张贴. “两违”:违法建设和违法用地.

执法依据繁 杂，以及黑车、小广告等城市管理顽症，湖南大学教授郭道晖提出：打造法制城管、科技城管、人文城管之外，还要加入“公众城管5”的重要概念。公众“城 管”的表现之一就是要充分利用市民的力量，加大对违法“城管”行为的监督，不断探索执法手段。如建立群众举报监督机制，从对违法人的罚款中，按一定比例奖励举报人。为了防止违法人知情不报，可以规定凡此种情况，违法人可以凭证据免除责任，据此避免举报人和违法者走入“囚徒困境”。同时，这种举报监督机制一方面可以使违法者成为“过街老鼠”，另一方面也可以培养公众的取证意识.

加大执法力度，是应对违法行为屡禁不止的一种行之有效的办法。香港对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、家犬粪便污染街道四项，可以判拘役高至个月。内地至多是几十到几百元的罚款，如此不能给相对人造成什么影响，起不到教育的效果。古云“乱世用重典6”，如果能“乱市用重罚”，也不失为一项好办法。鉴于国务院把限制人身自由的处罚权作了法律保留，各市可以结合本地情况，从其他方面加大处罚的力度。行政强制措施是行政机关调查案情、保全 证据、保护公共利益和公民人身、财产权的强有力手段，很多行政机关需要有运用行政强制措施的权力否则将无法履行其法定职责。对于行政强制执行的规定，大陆法系国家强调行政行为的执行力，因而其设置了以行政机关为主要行政强制主体的行政强制制度。如在法国和日本都有以行政刑罚确保行政法中义务履行的制度设置。英美法系则给予法院更多的信赖，因而其行政强制主体这一角色主要由法院来承担。我国虽属于大陆法系，然而在行政强制 执行的制度设置上，却与大陆法系行政法有着根本不同。中国的行政强制执行是以法院为主，以行政机关为辅。由于在目前体制下，行政机关并不拥有强制执行权，凡是法律规定未授权行政机关自行强制的则该行政机关不得行使强制执行权，需要向人民法院申请强制执行，体现了法律保留原则在行政强制制度的运用。在城市管理综合执法领域，由于行政制度强制执行权的缺失，许多的行政权无法落到实处一些暴力抗法、拒不执行的情况得不到有效控制，导致行政权疲软。赋予综合执法机关行政强制执行权 可以使行政机关摆脱此种尴尬，目前《行政强制法》正在紧锣密鼓地制定，希望能够在这方面作出明确规定.

(六)、加大监督力度，强化队伍素质。。

执法人员的素质决定了执法的质量和文明执法、依法规范执法的水平，现代城管综合执法必须有一支思想好、纪律严、作风硬、业务精、形象美的特别能战斗的高素质的执法队伍。 5 参见: 湖南大学郭道辉教授在2005年11月5日在会上发表关于“公众城管”的发言.

http://www.cnr.cn/2004news/internal/t20051105_504123695.html

6 郭成伟主编:《中国法制史》中国法制出版社2004年版,第76页

1、健全监督机制，加大监督力度。执法失去监督和制约，必然会导致权力滥用，产生腐败。一要强化内部监督。通过执法公示制、错案追究制、廉政谈话戒勉制、民主测评制、行政执法责任制、实时检查与动态跟踪监管制、投诉举报制、效能监察备案制等内部监督机制的作用，切实把好执法腐败的关键环节，实现队伍规范执法、廉洁执法的新目标。二要加强社会监督。通过社会监督员和监督热线的作用，通过新闻舆论监督、人大依法监督、政协民主监督，密切执法部门同人民群众的关系，树立执法队伍良好的形象，夯实执法的社会基础。比如说可以秘密委托社会调查机构，不定时的深入大街小巷，暗访各类城市管理问题。然后将结果对外公布，接受社会监督。三要完善司法监督。通过司法监督，约束执法人员的执法行为，保证行政执法权不被滥用，时刻敲响腐败的警钟。此外，要有效地利用各种监督资源，提高执法监督的科学水准，建立起动态、灵敏、高效的执法综合监督体系。

2、加强培训教育，强化队伍素质。城管综合执法范围广、任务多、专业性强，因此，提高执法人员的综合素质，创建一支学习型的高素质的执法队伍，是当前综合执法的迫切需要。首先，是要学习强队，打造一支规范团队。学习是队伍建设的灵魂，是提高队伍整体素质的重要途径。要定期邀请专家上门授课，提高队员的理论水平和法规政策水平；充分发挥领导个别谈话、分类指导的作用，提高队员把握重点、兼顾全局的意识；由中层干部结合工作实际和典型案例轮流授课，提高队员的实战能力；由队员通过执法工作演讲、交流工作体会，提高队员的执法技巧；经常性组织中层干部外出参观学习，对照外地的先进执法经验，查缺补漏，提高执法水平。多途并举，全面提高队伍的整体素质。其次，是要制度建队，打造一支文明团队。完善的制度是队伍正规化建设的保障，是规范队员执法行为的重要手段。要制定《内务规定》，以营造和谐的内务环境为出发点，以塑造文明的内务形象为落脚点，努力构建高效运转的内务工作机制；要制定《勤务规定》，将地域管辖和职能管辖相结合，严格执法程序，提高执法效能，完善责任分工，形成了快速反应机制、协同联勤机制和规范的流水作业执法规程；要完善《纪律规定》，健全了执法过程链接制衡机制、执法责任追究制，提高队伍的依法行政水平和廉洁勤政意识。通过制度管理，努力打造一支文明、廉洁、勤政的执法队伍。最后，还要情感带队，打造一支和谐团队。情感带队是凝聚队伍、增强向心力、提高战斗力的有效形式。工作中，要求各级负责同志必须是执行命令、遵守纪律、履行职责、廉洁勤政的先锋，遇有重大困难和解决突出问题时首当其冲，做到“跟我上”，而不是“给我上”，把矛盾焦点集中到领导干部身上，有效减轻了队员的思想压力，增强了工作实效。在生活上，做好队员的兄长，尊重和关心队员，时刻把同志们的冷暖放在心上。通过各级负责人身体力行，言行一

致的影响与引导，营造和谐的工作环境，使全局上下思想同心，目标同向，形成了积极向上、干劲十足的工作局面。

(七)、逐步建立执法协作与保障机制。

城市管理行政执法工作头绪多、任务重，要加强横向联系，争取相关部门的工作支持。行政体制讲究上下对口，综合执法只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的管理职能，大量的执法工作需要各职能部门和市区街政府之间的协同配合才能完成。

对于违章者而言，他们心中只有一个“政府”，因此政府部门间的协调工作也就显得相当重要，一旦几个部门形成合力，进行强大的优势互补，打击违章行为就能收到事半功倍的效果。

1.建立综合执法工作协调机制。和谐的执法环境既减少了执法的人力、物力、精力和财力的大量消耗，又缓解了执法的各种矛盾和压力，有利于构建和谐社会。要树立全局意识，通过加强联系协作、理顺各职能部门与综合执法的关系，来创造良好的执法外部环境。要通过开展亲民化、人性化的和谐执法，来增强执法的社会效果。要树立亲民理念，通过开展群众性创建活动，使市民自觉遵守城管法规，积极支持综合执法。要加强城管志愿者队伍建设，广泛发动群众以主人翁姿态参与城市管理，共同营造整洁、舒适的城市生活、工作环境。要树立平等理念，执法人员要以平等的姿态行使综合执法的各项权力和义务，以平等的姿态接受行政诉讼和行政复议，平等地对待行政相对方，把平等理念贯彻到执法活动的全过程，从而建立起执法部门与社会平等和谐的行政关系。要树立前置理念，实施综合执法进社区，以实现执法关口下移，及时发现违法苗头，疏导和化解执法矛盾，将问题解决在萌芽状态。7

2.建立公安保障行政执法机制。设立市公安局城市管理治安警察队伍，与市城市管理综合执法局合署办公，与城管队伍协同执法，为街(镇)综合执法提供保障。在建立城管警察队伍之前，建立城管综合执法协作保障机制，安排人员派驻街(镇)城市管理综合执法队伍，保障街(镇)综合执法顺利进行和执法人员的人身安全。对侮辱、殴打城市管理综合执法人员或者阻碍其执行公务的，主动调查取证，依法严肃查处。公安部门与城管综合执法人员的联合行动，既能保障执法人员的人生安全，又能对暴力抗法行为给予快速的处理，提升执法过程的威慑力。

(八)、加强城市管理宣传教育，提高市民综合素质，营造全民共管城市的社7 参见:穗府办〔2009〕16号《关于全面推进区街(镇)城市管理综合执法工作方案的通知》

http://www1.gz.gov.cn/vfs/content/content2.jsp?contentId=674428

会氛围。

顺利地实施综合执法必须有一个良好的执法环境，随着暴力抗法事件的增多，随着执法对象和违法行为的日益复杂化以及执法办案难度的不断加大，创造良好的法律环境尤为重要。要广泛培育公民的法律信仰。没有广大民众法律信仰的支持，执法工作寸步难行。同时，市民城管法律意识的强弱对综合执法的效果起重要的作用。要加大宣传教育力度，提高公民的法律意识。要广泛地进行社会宣传，通过报纸、电视、广播、多媒体、咨询会、走访等多种形式，使城管法规家喻户晓，妇孺皆知。具体建议如下3点。

1，始终坚持正确的舆论导向，依法严格管理城市，培育市民文敏行为，是城市管理宣传工作的基本点和各级媒体的职责。要坚持正面宣传为主，用正确的舆论引导市民。要及时反映城市管理中的先进经验和优秀典型，宣传涉及城市管理的法律法规，政策要求和行为规范，营造有利于城管工作的舆论范围。

2，大力扩大城管社会宣传面。城市管理工作具有社会性强，受众面广、参与度高的特征，要深入推进城市管理法规知识进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位。比如武汉城管在9月29、30号联合市联动110在各城区，开发区和风景区共设置16个便民服务点。开展联动和城管便民活动。就收到了很好的效果。

3，深入开展文敏城市创建工作。多种形式广泛开展“讲文明、促和谐”为主题的创文明街道、文明社区、文明单位、文明家庭等群众性创建活动，不断增强市民的社会公德意识、文明卫生意识、现代城市管理意识，在全社会形成人人关心和爱护城市环境，自觉参与城市管理，共同创建 “ 管好美好家园、享受美好生活”的良好氛围。 ［参考文献］

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