国企怎样去行政化

作者：王东京

　　国企由国家控股不能含糊，但控股要分绝对控股与相对控股。对国家安全与自然垄断领域的国企，国家应绝对控股；对其他国企，国家只需相对控股。

近来学界对国企“去行政化”的呼声很高，矛头直指国企行政级别。其实三年前中国铁路总公司组建时就有人对其定为正部级提出过质疑。而我当时撰文回应：别的国企有行政级别为何铁路总公司不能有？铁路总公司要是没有级别，铁道部撤分后的官员何以安置？

这是我三年前的看法。我现在认为，安置政府分流官员只是给国企定级的一个理由，背后其实还有更深层的原因。原因具体为何我暂不说，让我们先讨论下面三个问题：第一，国家当初为何要给国企定行政级别；第二，国企有行政级别是否就一定是政府的行政附属物；第三，凡事有利有弊，取消国企行政级别的利弊如何评估？

对第一个问题，我的回答是与中国的国情有关。新中国成立之初，国家一穷二白，加上西方又对我们搞封锁，为避免落后挨打，中国急需发展工业。可那时民间资本太弱小，无力建设大工业项目，迫不得已，国家只好自己出手。政府投资办了企业，当然就要派人去管理。问题是这些管理者都是国家干部，有行政级别，为了保留他们的级别，于是企业也就跟着有了级别。

以上是历史原因。再从国企自身特点看，既然国企是国家投资，那么国企就不是一般的企业。事实上，国家当初办企业一方面是为了加速工业化；而另一方面则是希望国企作为国家的长子控制国家经济命脉。而要达此目的，最直接的办法当然是将企业管理者纳入行政管理。管理者是国家干部，令行禁止，无疑可降低管控成本。无论算政治账还是算经济账，此举都不失为明智之选。

这样就带出了第二个问题：国企有了行政级别是否会成为政府的行政附属物？对此问题不能笼统地答，需作具体分析。毋庸讳言，在以往计划经济时期国企的确是政府的行政附属物。那时候企业生产什么、生产多少以及怎样生产皆由国家定计划；生产的产品也由国家统购包销。企业既无自主经营权，也无需自负盈亏。正因如此，所以当时国家投资的企业皆称国营企业。

然而经过三十多年的改革，原来的“国营企业”早已改称“国有企业”。不要以为只是称谓的变化，国有与国营虽仅一字之差，但两者却有本质的区别。作为改革的见证人，我亲历了上世纪八十年代的承包制、九十年代的股份制以及目前的混合所有制改革，这一系列改革，其实都是在推动所有权与经营权的分离，实行政企分开。

并非是我的个人揣测，读者想想，从最初承包制给企业扩权，到股份制确立企业法人地位，再到混合所有制完善法人治理结构，哪一项改革不是在去行政化？有目共睹，尽管今天国企有行政级别，但国资委作为出资人代表已从过去管人、管事、管资产退回到现在只管资本，企业重大决策皆由董事会定，经营权也在经理手里。可见国企有行政级别也未必就是政府的行政附属物。

对取消国企行政级别的利弊怎么评估？这个问题稍复杂些。据我所知，很多人认为取消行政级别的最大好处是可以让国企享有充分的人事任免权。说实话，这正是我的担心所在。政府作为出资人，若对企业高管任免完全放手，请问将来谁来对出资人负责？又如何保证企业不出现内部人控制？换位思考，假若你投资办企业，你作为老板会对企业人事安排不闻不问么？

在我看来，将国企高管纳入行政系列管理既是一种低成本激励，也是政府的特有机制。经济学说，人的行为都要追求最大化利益。这里的利益不单指货币收入，也包括行政职级。比如，近几年国企高管限薪后为何仅有少数人跳槽而多数人不离开？说明在薪酬与职级之间多数人更看重的是职级。既如此，又何必取消国企的行政职级呢？

事实上，给国企定行政级别还有一个好处，那就是有助于政府与国企的干部交流。目前不少省市和国家部委的官员来自国企，你知道为什么吗？因为国企的高管懂经济。若国企行政级别被取消，高管没有对等的级别，无疑就堵住了国企与政府交流干部的通道。以后国企高管进不了政府；政府官员也进不了国企。如此老死不相往来显然对政府与国企皆不利。

写到这里，似可得到三点结论：第一，给国企定行政级别既有历史原因，同时也是由国企的特点所决定；第二，保留国企行政级别不等于政府需直接经营企业，企业也未必就是政府的行政附属物，这是两码事，不可混为一谈；第三，国企去行政化，重点不是取消行政级别，而是完善法人治理结构，实行政企职责分开。

由此看，去行政化的焦点是完善治理结构。对此中央的思路很明确：让国有资本与非公资本混合，通过投资多元化改组董事会。混合所有制改革肯定没错，可问题是企业由国家控股非公资本是否愿加入？最近我看到一篇报告，说非公企业主目前正犹豫不决，总担心入股后自己没有话语权。有此担心情有可原，关键是怎么解决？

我的观点，国企由国家控股不能含糊，但控股要分绝对控股与相对控股。对国家安全与自然垄断领域的国企，国家应绝对控股；对其他国企，国家只需相对控股，比如有十个股东，国家持股28%而其他每人持股8%，结果仍由国家控股。所不同的是，非公资本加总占72%，这样他们在董事会就有了话语权，有了话语权，当然也就不会有后顾之忧。