杨国民:规范性文件制定工作中存在的问题与对策

规范性文件，又称“红头文件”，是各级行政机关指导人们社会活动的行为规范。制定规范性文件已成为各级政府和部门管理经济、社会事务的主要手段之一。但是，在规范性文件制定工作中还存在一些问题。这些问题的存在，一定程度上“蚕食”行政机关应有的公信力，阻碍了依法行政工作的进程。本文试图通过分析，提一些肤浅的看法。

一

规范性文件在制定中暴露出一些问题和不足，突出表现为：

(一) 认识上的差异性。规范性文件的制定受人治思想影响很大，缺乏对公众负责的精神。但是一些行政机关特别是行政机关负责人人治思想大于法治思想，常常置法律法规于不顾，惯于用红头文件行使行政管理权。曾有“黑头（法律、法规、规章）不如红头（红头文件），红头不如笔头（领导批条），笔头不如口头（领导口头交办事情）”的说法。其深层次的原因是，制定文件的出发点不是处于对公民、法人和其他组织负责的态度，行政相对人参与很少或者干脆没有参与，导致很多文件脱离了社会生活的实际需要。

（二）内容上的随意性。主要表现在：一是内容笼统空泛，缺乏可操作性；号召性的东西多，解决实际问题的东西少；无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述，敏感问题则避实就虚、回避矛盾。二是照抄照转，缺少特色。有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件，有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来，没有细化法律法规和规章，没有结合实际，缺乏地方特色。三是随意扩大部门的权限，大搞“纵向越权”、“横向越权”，甚至一些政府机关将“红头文件”作为“政府权力部门化、部门权力利益化”的“通行证”，擅自设定和扩大行政职权范围，其代价是践踏了公平与公正原则，造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”等现象。

（三）程序上的混乱性。由于没有完整和统一的规定，规范性文件制定工作陷入了无章可循的境地。虽然有一些行政机关制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范，但是由于起草人员的程序意识淡薄，没有遵循这些内部操作规范，在实际工作中，制定规范性文件的程序陷入混乱状态。有的缺乏制定规范性文件的规划和计划；有的机关甚至根据某领导的一句话、一个批示、一次大会发言，便“炮制”一个规范性文件，等等。像这样制定程序有瑕疵的规范性文件，缺乏科学性，质量不高，生命力短，有的出台不久就被多次修改甚至惨遭“夭折”。

（四）形式上的不规范性。主要表现为：一是标题不规范。规范性文件的标题一般包括发文机关或者行政区域、事由和文书种类三个要素，但不少规范性文件的标题要素不全。有的规范性文件冠以“条例”字样，明显违反了《国家行政机关公文处理办法》和《行政法规制定程序条例》的规定。二是依据不规范。有些规范性文件制定的依据，不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件，而是行政机关自已曾制发的“X号文件”或“外地经验”，致使这些文件缺乏法律依据。三是结构不规范。规范性文件结构一般由章、条、款组成，这种条文式结构不同于一般的公文结构。但有些规范性文件借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实。四是语言不规范。有的语言表达欠规范、准确和精炼，有的表述不清、指代混乱，有的甚至出现法律常识性错误，容易造成歧义和误解。

（五）审查把关上的薄弱性。对规范性文件的监督形式往往也是以事后监督为主，但一些行政机关没有建立和落实审查制度，制定规范性文件通常由业务部门起草后直接送领导审批后发布，没有送本单位的法制部门审查把关，规范性文件的合法性、适当性和法制的统一得不到保障，甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。其最根本的原因在于这种监督机制是行政机关主动的监督，而与规范性文件关系最紧密、最敏感的行政相对人却无权提起审查。对规范性文件最好的监督应当是行政相对人提起的行政复议和行政诉讼。而我国的行政诉讼制度不允许法院对规范性文件进行监督。行政复议的规范性文件审查制度刚确立，理论和实践都有待完善。

二

为了避免规范性文件不规范带来的后果，促进政府工作的规范化和法制化，推进依法行政的进程，提出以下几点建议。

（一）把握合理性、合法性。各行政机关必须以维护公共利益和社会秩序、保障人民群众合法权益为出发点和落脚点，摒弃部门的利益倾向和主观臆断的色彩，杜绝地方保护主义，防止利用“红头文件”进行“政策走私”，确保规范性文件的内容不与宪法、法律、法规、规章以及上级机关的文件相抵触。同时，还要做到结构严谨、条理清楚、逻辑严密、文字简明、表达准确，既要符合《国家行政机关公文处理办法》的要求，更要符合《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，使规范性文件一出台就是“尚方宝剑”而不是“烫手芋头”。

（二）体现科学性、民主性。按照严格的程序来制定。即：调研起草—征求意见—协调分歧—法律审查—讨论决定—签发公布—上报备案。当然，要履行好这些程序，必须强化责任和民主意识，建立和落实规范性文件的起草制度、法制审查制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题要及时进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道。

（三）注重可行性、实用性。要正确处理好国家利益和部门利益之间的关系，处理好政府与企业、中介组织、行业协会的关系，处理好管理与服务的关系，制定出有助于本地区或本行业的发展的规范性文件。当前，要围绕规范市场秩序、加强信用建设、环境保护等，制定有特色、操作性强的规范性文件，进一步加快政府职能转变，促进经济建设和社会的协调发展。

（四）保证公开性、规范性。切实解决备案审查工作中存在的“制而不备、备而不审，审而不纠”的问题。一方面，制定机关要充分认识到规范性文件制定和报备工作的重要性，遵守审核程序，及时报备文件，并按审查意见和要求进行纠正。另一方面，备案审查机关要严格执行备案审查制度，不断加大审查工作力度，及时撤销和纠正违法、不当的规范性文件，严把规范性文件的“审核关”。同时，要做好说服、解释、沟通工作，尽量让起草人员心服口服。

（五）做到经常性、时效性。 在加强备案审查的同时，还要做好规范性文件经常性的清理工作。凡在规范性文件内容中带有计划色彩，严重政企不分，存在地方保护主义和部门保护主义的，或越权设定收费、罚款和许可的，以及其他不符合市场经济要求或与法律、行政法规相抵触的，要区别情况，该废止的坚决废止、该修订的及时修订，避免因制定规范性文件出现的偏差，引起不必要的行政争议，确保法制和政令的统一。

（作者：甘肃省政府法制办综合调研处副处长）