教育政策过程中的行政纵向制约:垂直维度和水平维度的研究

作者：林小英

高等教育研究 2007年04期

　　中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000—4203（2006）12—0040—07

　　一、政策的垂直维度和水平维度

　　关于政策的定义有多种，研究者一直相互争论而不能得到统一而明确的结论。托马斯·戴伊（Thomas Dye）认为政策就是“政府选择要做或者不做的事”[1]；威廉·詹金斯（William Jenkins）认为政策是由政治行动主体或团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策[2]；詹姆斯·安德森（James Anderson）则将政策描述为一个或一群行动主体解决问题或相关事务的、有意识的行动过程[3]。科尔巴奇（H.K.Colebatch）认为，在这些代表性的定义中，对政策的理解包含了三个对社会秩序的核心假设：工具性、等级化和一致性。工具性的假设指一般意义上的公共组织都具有特定的目的；我们通过询问“它的目的是什么”来理解组织；一个成功的组织就是能够实现自身目的的组织。等级化的假设是指统治是从处于顶层的人们开始的，这些人作出权威的决策，下级机构的行动要参考这些领导者的抉择。所以无论是同一机构的不同部门还是一个“统治框架”下的不同组织，各种各样的参与者并非各行其是。一致性的假设是指行动的所有环节都必须彼此契合，构成一个独立系统的组成部分，因此，政策不得不与如何管理这个系统产生关联；一致性并不是基于参与者的经验，而是不同参与者之间的一种博弈模式，不同的参与者将其特定观点反映出来，从而影响行动。[4]

　　从政策对社会秩序的三个核心假设来看，在政策研究中，核心的术语就是“决策者”。它表明了一种意向，即由明确的、有目的的决策者组成一个团体来确定政策方针。然而，这种意向与政策实践并不完全相符，因为政策过程中的决策者并不是在一个完全封闭的纵向行政系统中制定政策、执行政策、评估政策甚至建立反馈循环的，牵制纵向行政系统的各种横向力量在这个过程中也起到了整合作用。因此，政策有两个维度——垂直维度和水平维度，这有助于我们完整地理解教育政策过程。

　　根据科尔巴奇的理解，垂直维度将政策看成是“统治”（rule）：与权威性决策的自上而下传达有关，决策者选择能够使得他们所支持的价值得以最大化的行动路线，并且将这些政策传达给下属公务员去实施。这个维度强调了工具性的行动、理性选择和合法性权威的力量，关注的是下属公务员对这些决定施加影响的能力和才干，以及统治过程的构建和服从的方式。[5] 垂直维度的焦点是统治，“决策者”的存在是理所当然的。

　　

　　图1 政策的垂直维度和水平维度

　　资料来源：H.K.科尔巴奇著，张毅，韩志明译，《政策》，长春：吉林人民出版社，2005年版，第32页。

　　水平维度是在“行动建构”（structuring of action）的意义上来理解政策的。它关注的是垂直权威之外不同组织的政策参与者之间的关系。政策过程既横跨组织的界限而发生，也在这些界限之内发生。不同组织的参与者之间形成默契和承诺的结构，在任何一个组织之内还存在独立的权威性决策的垂直传达。因此，政策既与组织间的这些纽带如何形成和持续有关，也与这些组织如何互动的制度形式有关，还与参与者理解政策问题的解释框架有关。[6] 在水平维度，等级性权威显然是不充分的，政策过程中有许多参与者，沟通和意见一致就显得很重要。[7]

　　政策的垂直维度和水平维度是不能相互替代的，但是一方假定了另一方的存在（如图1所示）。因为权威性决策的实施要求其他参与者的合作；并且水平层面上达成共识性谅解，如政府部门的决策、政策指示和法令，也必须通过垂直维度才得以实行。

　　二、教育政策过程中的行政纵向制约系统①

　　下面以一项民办高等教育政策和一个跨省市办学事件为案例，具体分析教育政策过程中的行政纵向制约系统的构成，以及在这个系统中垂直维度和水平维度是如何互动并影响政策结果的。

　　1987年5月6日，国家教委向李鹏副总理提交了《关于处理少数未经国家教委批准的成人高等学校学生学历问题的报告》（（87）教高三字013号）②，就当时许多没有发放国家承认的学历文凭资格的民办高校及其学生提出的学历要求，以及频繁出现的擅自许诺学历文凭而导致学生围攻政府、静坐、上访等问题，提出了处理学历问题的原则意见，并提出了今后的工作设想。1987年8月22日，国家教委向各省、自治区、直辖市及计划单列市教委、高教局和国务院有关部委等单位发出《关于处理少数未经国家教委审定备案的成人高等学校学员学历问题的通知》（（87）教高三字017号）。下面是该文件的一些具体内容：

　　一、处理范围：虽未经国家教委审定备案，但在普通高等专科学校的审批权限下放地方期间（八三、八四、八五年），已经各省、自治区、直辖市人民政府③ 及其教育行政部门或国务院各部委正式行文批准，同意颁发国家承认的毕业证书的少数社会力量举办的成人高等学校招收的学员。

　　二、参加认定学历抽查考试的学校须……有主管或主办单位……

　　三、申请及审核程序

　　（一）要求解决学员学历文凭的学校，应由其上级主管部门或主办单位向学校所在地的省、自治区、直辖市教育行政部门提出书面申请报告，并同时向教育行政部门和有关部门提供学校办学人员、学生、教学、财务等方面的真实情况和原始材料。

　　（二）省、自治区、直辖市教育行政部门和自学考试委员会应组织有关专家，根据规定的范围和条件，对学校的教学、学籍及财务管理情况进行全面核实，并根据核实的结果，确定学员能否参加抽查考试。

　　五、抽考办法

　　（三）抽考课程的命题、考试、阅卷和考务等工作，由各省、自治区、直辖市自学考试委员会组织实施。……

　　（四）各地对需参加抽考的专业及其课程，以及委托外省（市）命题、阅卷的课程，须报全国高等教育自学考试指导委员会备案。

　　六、颁发证书

　　抽考的课程全部合格者，由省、自治区、直辖市自学考试委员会发给抽查考试、认定学历的大学专科毕业证书（毕业证书式样由全国高等教育自学考试指导委员会制定）。……

　　从上述政策表述可以看出，作为政策对象的民办高校受到政策部门由远及近的多重监督和控制。未经国家教委审定备案的成人高等学校要取得学历文凭发放权，首先要有主管单位或主办单位，然后向当地省级教育行政部门申请，向教育行政部门和有关部门（一般是业务主管部门）提供办学材料，接受省级自学考试委员会的审查，最后发放由全国高等教育自学考试委员会制定的毕业证书。所有这些部门都必须在国家教委制定的政策框架内处理学历问题，而国家教委在出台处理学历问题的政策之前也必须向国务院主管教育的直接领导报告请示。因此，民办高校至少受到了来自三个方面的制约，即挂靠的主管或主办单位、省级教育行政部门和省级高等教育自学考试委员会的管制，如果是体育、艺术等类型的民办高校，则还要受到来自业务主管部门的制约。这三个不同方面的制约系统内部还分别存在自上而下的层级结构。不过，在民办高校创办不久时，1984年颁布的《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》，就已经把社会力量举办民办高等学校的申请审批、招生考试、学籍管理、经费财务、毕业录用等全面置于行政监督的约束之下，其中特别加强了办学审批程序的行政力量监督。举办民办高等本科院校的审批需获得省级人民政府同意后，报教育部批准；举办高等专科学校的审批，需经省级人民政府批准，报教育部备案。

　　教育部的历年档案还显示，制约民办高校的政策部门不仅仅是教育行政部门。例如，从1985年党中央发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1992年江泽民在党的十四大上所作的报告、1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》、1995年八届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》、1998年九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国高等教育法》、1999年中共中央、国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2000年中共中央组织部、教育部党组印发的《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》、2001年民政部、教育部印发的《教育类民办非企业单位登记办法》（试行）、2002年全国总工会、教育部发布的《关于在社会力量举办的学校建立工会组织的意见》等政策文件中可以看出，中共中央、国务院、国务院有关部委、全国人大都参与或直接影响了民办高等教育政策的制定过程，它们也是制约民办高校的政策部门。政策部门还有一个特色，就是核心领导人往往会在一段时期内就教育领域的某些问题发表讲话，而这些讲话往往成为制定该领域政策条文时的某种依据。核心领导人在中央教育行政部门制定政策时，其意见有时起到了关键作用。

　　民办高校受到的政策部门制约及各部门之间的制约关系可以用图2③ 来表示。

　　

　　图2 政策部门对民办高校的行政纵向制约

　　三、行政纵向制约系统中的政策过程

　　从图2可以看出，政策部门的纵向制约组成了一个相当复杂的体系，其中每个行政机构至少有两个上级机构④。当民办高校在办学实践中遇到问题，需要适用相关政策来解决时，就出现了多重选择的难题：到底是按中央政策办事？还是按地方政策办事？下面通过“北京自修大学在山西设立两个分校事件”⑤ 的案例来具体分析。

　　1986年5月，山西省太原市一些单位的在职人员了解到在职青年职工和社会青年的学习要求，经山东省济南市民盟副主委、办公室主任和北京自修大学济南分校教务长的介绍，发起倡办北京自修大学山西分校。《中学数学辅导》杂志副主编作为倡办人员之一与民间文艺研究会山西分会（简称“民研山西分会”）副主席商谈并正式签订书面协议：民研山西分会作为主管单位，其副主席担任山西分校第一副校长，共同办分校。同年6月5日，民研山西分会向北京自修大学申报，经与北京自修大学刘某、路某等有关负责人联系，取得支持。6月18日，北京自修大学正式下达了《关于民研山西分会主办分校的批复》、《同意建立分校委托书》和《关于山西分校校长聘任事宜的批复》。6月20日，北京自修大学正式出具到山西省教育厅审批备案函件和到太原市公安局刻章函件。山西分校随后在山西省教育厅备案（［86］晋教计函字第23号）。为了解决“以自修为主，只能发给单科结业证书，学员不满意”的问题，山西分校与山西省教育厅自考办取得联系，作出了与山西省自考安排同步的教学计划。这是位于太原市解放路棉花巷30号北京自修大学第一个山西分校的由来。

　　1986年8月22日，北京自修大学负责人朱某提出，要与另一家联办山西分校（位于太原市西羊市街11号），并聘请在职的省级领导和离休的厅局级领导同志担任第二个山西分校的名誉校长、校长、副校长职务。10月3日《太原日报》和10月5日《山西日报》刊登了西羊市11号北京自修大学山西分校的第一届招生简章广告。这样一来，位于不同地址的两所学校都自称是“北京自修大学山西分校”。

　　1986年10月29日，第一个山西分校向国家教委有关领导写信反映“北京自修大学在山西设立两个分校”事件，1986年11月8日，国家教委批示让山西省教育厅调查处理此事。

　　结合我国民办高等教育当时所处的宏观政策背景，可以对这个案例整理出几条线索：

　　第一，1984年《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》（以下简称“试行条例”）曾规定“举办大、中专学校，原则上在本省、自治区、直辖市范围内招生”，而经北京市成人教育局审批备案的北京自修大学通过在山西设立分校，招收山西省的学生，而不是由本部直接从山西招生，从表面上看并不能证明该校违反了1984年的规定。因此，中央教育行政部门在制定全国性的政策时，鉴于各地情况千差万别，给地方教育行政部门留下了较大的决策空间。

　　第二，山西省教育厅批准同意了山西分校的成立。因此，地方教育行政部门都有权制定有关民办高等教育的地方政策和管理措施，而这些规定与中央政策可以不完全一致。

　　第三，“北京自修大学在山西设立两个分校事件”发生后，第一个山西分校写信给国家教委，而不是向批准同意其成立的山西省教育厅反映情况，请求解决问题，但国家教委依据民办高等教育管理权限的划分，批示让山西省教育厅处理此事。这说明，虽然对民办高校办学问题的直接处理权在地方教育行政部门，但民办高校一般将问题直接诉诸教育部或国家教委，不过最终教育部或国家教委仍然责成地方教育行政部门自主解决。因此，在处理违规办学时，地方教育行政部门可以适用中央政策或地方政策，并依据自己对政策的理解，自主处理办学问题。

　　原教育部1983年3月22日在批复北京自修大学申报刻章的批文（［83］教成字第017号）中指出：“对于北京自修大学这类学校（用报刊指导自学，不解决学历问题）的管理，均由举办单位所在省、市教育行政部门登记、立案。”北京自修大学通过在山西设立分校，并经山西省教育厅审批同意，实质上突破了1984年“试行条例”关于“原则上在本省、市范围内招生”的规定。在这起事件中，北京自修大学第一个山西分校得以成立的关键在于山西省教育厅审批同意并备案，第二个山西分校有没有经省教育厅同意，从案卷上无从查考，但也通过聘请“在职的省级领导和离休的厅局级领导”担任学校重要职务取得了行政上的认可。换言之，北京自修大学山西分校成立与否的惟一准入门槛是山西省教育厅设立的。而在1984—1986年间由于频繁出现“跨省招生”和“一地设总校、异地设分校”引发的办学事件，国务院教育行政部门就已高度关注这类问题，并开始着手出台政策限制这种办学行为。如1987年颁布的《社会力量办学的若干暂行规定》第十一条规定：“社会力量办学应在学校所在地招生。确需跨省、自治区、直辖市招生及设教学管理机构的，除应经学校所在地的省级教育行政部门同意外，还须经所涉及地区的教育行政部门批准”。所以，从政策态度上来看，山西省教育厅审批通过北京自修大学山西分校的行政行为并不符合国家教委的政策意向。因此，我们可以得出如下三个结论性判断：

　　第一，中央教育行政部门的政策规定给地方教育行政部门留下了回旋余地，但这并不是中央的政策目标。

　　第二，在中央教育行政部门直接领导下，地方教育行政部门的行政行为具有较大的自主性，其政策目标与中央是偏离的；预期的政策结果与中央预期的政策结果也是偏离的。

　　第三，民办高校作为政策对象，策略性地利用不同途径获取行政认可后，其办学行为即实际政策结果与地方教育行政部门的政策目标也是偏离的。

　　根据这三个判断，这种政策过程中的目标偏离可以简化为图3。

　　

　　图3 教育政策过程中的目标偏离

　　资料来源：修改自北京大学许小鹏的博士论文《政策过程中的目标偏离：医疗保险制度变迁中的地方政府行为分析》，2002年，第5页。

　　图3中从A到B的部分，是地方教育行政部门的政策制定阶段，从B到C的部分，是地方教育行政部门的政策执行阶段。在我国民办高等教育政策过程中，假定中央确定的总体目标是全国民办高校的健康发展，增加教育投入总量，满足更多人的高等教育需求，同时保持社会稳定，那么在地方政府的政策制定阶段，其追求的目标是否与中央的总体目标完全一致呢？在“北京自修大学在山西设立两个分校事件”案例中，山西省教育厅在审批第一个山西分校时，要考核民研山西分会、《中学数学辅导》杂志等单位的办学需求和签订的协议，在审批第二个山西分校时，要考虑在职的省级领导和离休的厅局级领导的“关系”。地方政府既要尽量满足当地人的高等教育需求或当地社会力量举办高等学校的要求，又必须对政策体系中不同主体的利益进行综合考量。同时，地方政府对不同主体的利益进行综合的过程，也是其追求自身利益的过程，它们常常会对中央的总体目标作出符合自身利益的理解，无意甚至有意改变中央总体目标的政策意图。这样，政策制定阶段的政策输出就未必会落在中央留出的政策空间内。地方政府既是决策主体，又是政策执行主体；民办高校是政策对象，双方的行为均受到中央和地方政策规范的约束，但它们都可能是自身利益最大化的追求者：一方面，地方政府运用国家赋予的强制权力进行管理、监督，使政策结果尽量朝自己预期的目标靠近。但在这种目标靠近过程中，其行为同样受自己所制定的政策的约束，当然对自己所制定的政策也有能动作用。作为政策执行主体的地方教育行政部门，也因自身利益的追求而存在许多不规范行为，这使地方政策的实质不断发生变化。另一方面，由不同利益群体组成的政策目标群体，如第一个山西分校和第二个山西分校，对地方教育行政部门的政策认同和服从程度不一，政策对象并不被动接受地方政府的政策规划。作为极富能动性的行动者，它们也会使被执行的政策不断发生变化。表现在图3中，中央教育行政部门的预期政策结果（D1）、地方教育行政部门的预期政策结果（D2）与实际的政策结果（D3）相互都不重合，而是处于偏离的状态。

　　四、结论

　　通过对一项民办高等教育政策和一个办学事件的案例研究，并结合图2和图3，我们可以看出，政策过程似乎都有一个明确的起点，并且这个起点都位于权威的顶端——中央教育行政部门。这与政策过程的垂直维度是一致的。在行政纵向制约系统中，由于地方教育行政部门处于中央政策与政策对象之间的必经之地，同时拥有地方政策的决策权和执行权，因此，地方教育行政部门是政策过程中的最重要的行动主体，尽管也涉及其他行动主体，但制定和执行政策的权力最终是落在行政机构之中的。[8]

　　更为重要的是，行政机构拥有独立于立法机构控制之外的很大的自由裁量权，它们可以自己权衡利弊，对相关因素进行取舍，从而确定特定的政策选择和执行路径，使得政策结果虽然不与中央的预期政策目标相重合，但是也不至于在表面上互相抵触。因此，从这个角度来看，政策的制定过程和执行过程并不完全是在垂直维度上进行，而是纳入了其他的参与者。这就使政策过程的水平维度凸显出来。这样，政策部门自上而下设计了一个结构相当严密而复杂的体系，从中央教育行政部门直到政策对象的直接主管单位的垂直体系，以及由在各个层次都上下一一对应的职能部门和相关的参与者所构成的水平体系，使政策对象处于纵横交错的行政纵向制约系统的最底端。

　　那么，在政策系统的设计上，我们为什么会看到行政纵向制约系统如此清晰而明确，但在政策过程中，这种清晰而明确的系统设计会容许出现实际政策结果与预期政策目标的偏离呢？这就需要回到政策定义的三个核心假设：工具性、等级化和一致性。根据“工具性”的假设，公共组织的存在是为了达到特定领域之内的目的，政策是按照目的以及实现目的的方式来理解组织机构和特定领域的。因此，在教育政策过程中的行政纵向制约系统中，层层制约的政策部门的职能及其出台的政策都是按照它们对政策意图自上而下的理解来确立的，而这与它们在与下级行政部门以及政策对象的互动中所感知到的政策需求和政策结果是很不一样的。政策的“工具性”强化了行政纵向制约系统的垂直维度。

　　根据“等级化”的假设，政策过程关系到确保一个单独的行动进程得到认可。这种认可是通过“政府”、“权威”和“国家”来完成的。但在每种情况下，都可以感觉到有一种公共权威的中枢神经系统，它们决定了行动以及沟通的自上而下的路线。因此，在教育政策过程中的行政纵向制约系统中，虽然水平维度的参与者可以使得地方政府的分散决策和政策执行与中央政府的意图并不完全一致，但是这种政策结果引起政策对象沿着行政纵向制约系统上溯，寻求上级政策部门更多的政策供给时，“等级化”的存在就使得处于纵向制约系统中层级较低的政策部门无法完成权威和认可的自给自足。

　　根据“一致性”的假设，一致性决定了政策部门具有规范性的权力，使得许多政策行为与“协调”相关，也即动员一致性的价值试图改变其他参与者的作为。在行政纵向制约系统中，命令和信息经过层层选择和过滤，一致性逐渐受到越来越多的损害，因此，垂直维度的政策含义的实现还要依靠政策部门与其他参与者在水平维度上的互动、协调和共谋。尽管依然无法实现垂直维度最顶端权威所要求的一致性的政策目标，但是由于共处于一个行政纵向制约系统，还是有可能通过政策过程的反馈和上下沟通，实现新的“一致性”。

　　收稿日期：2006—10—20

　　注释：

　　① 从政府行政结构上看，我国政府结构分为“条条结构”和“块块结构”。“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位；“块块”则是指每一级政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。“条条”管理与“块块”管理相结合是中国政府管理的一个主要特征（详见谢庆奎著：《中国地方政府体制概论》，北京：中国广播电视出版社，1998年版，第1—8页）。本文从民办高校的视野来考察其受到的来自自上而下的政策部门的制约，由于看的角度不同，因此“行政纵向制约系统”与“条条结构”并不完全对应。

　　② 本文所使用的案例资料均来自于教育部档案馆。

　　③ 通过对政策文本的归纳发现，在我国民办高等教育政策领域中，各政策部门的制约关系与《行政法》中有关政府层级结构和职能结构的规定并不一致。这是“实然”与“应然”的关系。图2中实线部分表示的是从我国《行政法》和民办高等教育正式政策文本中所体现出来的制约关系，而实线部分和虚线部分的总和则表示民办高校实际受到的政策部门的制约及其关系。

　　④ 从图3看，省级教育行政部门的上级制约机构只有教育部（国家教委），其实不然。比如，省级教育行政部门除了受制于中央教育行政部门以外，还要受到来自省人大、省政府以及同级党委系统的制约，而本省的核心领导人对教育行政部门的制约也不同程度地存在。因此，图3中虚线部分所表示的制约关系，在任何层次的教育行政部门所受的制约体系中，都是类似的。

　　⑤ 本案例是笔者根据教育部档案馆高教三司1986年第5卷、1988年第2卷相关案卷整理而成。

作者介绍：林小英，北京大学 教育学院，北京 100871 林小英（1976—），女，湖南长沙人，北京大学教育学院讲师，教育学博士，从事教育政策、教育研究方法研究。