我国政策性农业保险发展问题浅析

我国政策性农业保险发展问题浅析

摘要

本文对我国政策性农业保险的含义作出解释，并探讨了我国发展政策性农业保险的必要性，认为政策性农业保险属于“准公共物品”，有利于促进农业增产和农民增收、落实农业产业政策和国家惠农政策；在此基础上又分析了目前我国政策性农业保险存在的一些问题，然后提出相关的对策建议，如需要创新经营模式、完善运行机制、实行分开监管等。

[关键词] 政策性农业保险；准公共物品；政府主导；财政补贴

我国是一个自然灾害发生频繁的国家，每次重大自然灾害都会对我国的农业生产带来巨大的影响。农业保险通过建立对农业损失的补偿机制在分散农业风险减少农业灾害损失增加农民收入等方面都具有重大的作用。在国家政策的支持下，我国政策性农业保险在近4年里得到举世瞩目的蓬勃发展，其保费收入连续3年在全世界位列第二，目前仅次于美国。在此背景下，探讨我国政策性农业保险的发展问题就更具有现实意义。 ①

一、政策性农业保险的含义 ①作者：叶松盛；班级：2010级金融学班；学号：[1**********]81

政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，因为按照保险的分类方法，从性质上保险可以分为商业性保险和政策性保险两大类。在学术界，关于保险的分类很早就确定了，但对于政策性农业保 险的概念和内涵却在很长时间内存在争议。

（一）政策性农业保险概念的来历

我国学术界是从1986年开始进行论证农业保险的性质的。在此之前，农业保险作为财产保险的一个分支或部门，由商业性保险公司来经营似乎是天经地义的。农业保险“政策性”的概念是郭晓航（1986）首次提出的。在1986年的保险学会第三届全国学术研讨会上，他发表了题为《论农业政策性保险》的论文，其观点和论述引起了学界和业界的重视。随后的十多年里，结合国际经验，国内学者们和中国人保、新疆兵团农牧业保险公司②等实践者们不断地思考总结和探讨农业保险的性质，终于认识到大部分农业保险产品都无法以“私人物品”的身份在市场上进行竞争性经营，因为它们具有某些“公共物品”的性质，或者说它们是一类“准公共物品”。“政策性”的要义就是从这些实践和理论探讨中概括出来的，这个概念本世纪之初已在学术界和业界基本达成共识。2002年修订的《农业法》是“政策性农业保险”首次在法律中得到确认。之后，中共中央、国务院从2004年至2009年连续6年的一号文件都沿用“政策性农业保险”的概念和提法。2011年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作《政府工作报告》中，强调“健全政策性农业保险制② 新疆兵团农牧业保险公司成立于1986年，现已改名为中华联合财产保险股份有限公司。

度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”。

关于政策性农业保险概念的具体表述，庹国柱（2007，2010）、朱俊生（2007）等作了如下界定③：保险标的对国计民生具有重要战略意义，对农林牧渔民的生产和生活保障具有重要影响，保险风险广泛或巨大，而按照商业经营规则无法由市场提供的农林牧渔产品生产的保险、渔船保险和渔民人身伤害保险，是政策性农业保险。由此看来，政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。

（二）政策性农业保险与商业性农业保险的区别

由政策性农业保险的概念可知，政策性农业保险与商业性农业保险是有很大不同的。结合我国的实际情况来看，二者的区别主要体现在以下几个方面：

1.经营主体不同

政策性农业保险一般由政府直接组织经营，或政府成立的专门机构经营，或在政府财政政策支持下，由其他保险供给主体（股份公司、相互公司、合作社等）经营的，因此其保险产品要部分由政府买单；而商业性农业保险则只由商业性保险机构经营，其保险产品则完全由投保人自己买单。

2.经营的目标与范围不同

一般来讲，政策性农业保险制度是依据政策目标建立的，是非赢利性的，而商业性农业保险制度是根据市场目标建立的，是盈利性的。③ 庹国柱、朱俊生：《关于农业保险立法几个重要问题的探讨》（《中国农村经济》2007年第2期）； 庹国柱：《“政策性农业保险”是一个科学的概念》（《保险研究——实践与探索》2011年第8期）

目标的不同，也决定了二者经营范围的差异。政策性农业保险经营的项目一般说来，其保险责任较广泛且保险标的的损失概率较大，从而赔付率较高, 如多风险农作物保险、主要家畜家禽死亡保险以及渔船保险和渔民人身伤害保险等。商业性农业保险经营的项目其保险责任较窄，保险标的的损失概率较小，赔付率较低，主要涉及某些单风险农作物保险，范围较小价值较高的设施农业、精细农业的单风险保险及特种养殖保险等。

3.强制程度不同

政策性农业保险通常具有事实上的强制性。无论是发达国家还是发展中国家，开展农业保险是为了解决自愿投保条件下的参与率不高的问题，往往通过有关法律法规，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金，出灾后不能享受政府救济，不享受政府价格补贴，不能从政府的生产结构调整中得到优惠等。诸如此类的规定提供了利益诱导机制，从而使政策性农业保险制度具有了某种强制性。而商业性农业保险一般是自愿投保，不具有强制性。

二、在我国发展政策性农业保险的必要性

之所以要在我国发展政策性农业保险，主要有以下几个原因：

（一）农业在国民经济中的特殊地位

农业作为整个国民经济的基础，对国民经济的发展具有重要的作用，而且农业还关系到整个社会的安定。特别是在目前我国全面建设小康社会、促进农民增产增收的背景下，发展政策性农业保险就显得

更为必要。

（二）我国农业保险市场存在“双冷”局面

所谓“双冷”局面，是指我国农业保险市场存在有效需求与有效供给同时不足的情况。一方面，由于农业保险费率高而预期收益较低,并且我国农民收入相对偏低、购买力不足，农业保险需求只能是潜在需求而不是现实有效需求。另一方面，商业保险公司追求利润最大化，按照大数法则经营保险业务，而农业保险难以满足此要求。因此，只有大力推进政策性农业保险才能促进农业保险市场的繁荣。

（三）农业面临的风险更为复杂

在市场经济条件下，农业不同于其他产业的一个显著特点就是面临着自然风险和市场风险的双重威胁，无论哪一种风险，都有可能对农业发展产生严重的负面影响。在经济全球化和市场自由化的冲击下，这些风险的作用更加显化和复杂化。在此情况下，发展政策性农业保险的意义就不言而喻。

（四）政策性农业保险对财政投入具有放大效应

相对于直接的灾后救济，发展政策性农业保险能够增强农民的抗风险能力，提升农民从事农业再生产和技术改造的积极性，能使政府用相对较少的投入撬动更多的社会资源，对财政投入具有更加积极的放大效应。左斐④（2011）认为这种放大效应可以通过以下三个渠道实现：财政投入的示范和帮扶作用；银保联动机制；保险机制提高财政投入使用效率。 ④ 左斐：《农业保险对财政投入具有放大效应》（《中国保险报》2011年3月23日第二版）

三、目前我国政策性农业保险存在的问题

农业保险在我国的发展比较曲折。自上世纪80年代初国内保险业务恢复以来，农业保险也随之起步和发展起来。黄英君⑤（2009）将我国改革开放以来的农业保险业划分为三个阶段：市场化改革前期蓬勃发展阶段（改革开放至1992年）；市场经济体确立时的探索与困扰期（1993年至2003年）；新一轮农业保险试点的全方位推进阶段（2004年至今）。特别在2007年中央财政开始对农业保险给予保费补贴后，各地加大了对农业保险的政策支持力度，农业保险进入了快速发展的新时期。但在发展的过程中，不可避免的出现了很多问题，目前主要表现在以下几个方面：

（一）农民的保险意识淡薄

目前我国农民文化素质普遍偏低，自给自足的自然经济传统观念相当浓厚，风险意识还十分淡薄，很多农民注重眼前利益，忽视长远利益。同时，长期以来直接拨款救济灾民的政策也影响了保险意识的提高，直接抑制了农民参加保险的积极性；对农业保险中介更是缺乏感性认识，有些农户不知其为何物，潜意识里认为其是“二道贩子”，甚至持抵触情绪。社会对农业保险普遍还处在模糊认识的阶段。

（二）现有政策性农业保险的供给与需求存在差距

从补贴险种看，各地主要选择关系国计民生、种植面广、养殖面大的种植业、养殖业和渔业项目，部分具有地方特色的区域优势产业没有进入试点，或者得不到补贴，农户有需求但无法投保；从保险责⑤ 黄英君：《中国农业保险制度的变迁与创新》（《保险研究》2009年第2期）

任看，政府通过推动政策性农业保险，帮助承保公司扩大了经营规模，防范和控制了经营风险，降低了经营成本，但承保公司却没有适当放宽保险责任，有些保险责任与农民的实际需求有所偏离，使农业保险没有发挥应有的保障作用，农民的参保积极性大打折扣。

（三）现有政策性农业保险的运行机制有待完善

建立稳定的巨灾风险准备金制度，可以有效分散、转移、化解和赔偿突如其来的大面积区域性自然灾害损失。但从目前的实际情况来看，在巨灾风险分散方面，大多数地区还没有建立相应的机制。有的即使建立了省级的巨灾风险基金，但由于没有得到中央财政及相关政策的扶持，基金积累不够，不足以应对巨灾风险。除此之外，我国目前的险种价格形成机制和保险服务模式也需要完善。

（四）对政策性农业保险的监管不够明确化

我国目前的农业保险主要由保监会来推动，但是，保监会同时也是商业性保险的主要监管部门。对于商业性保险，监管部门要在保险公司追求盈利和保障投保人以及被保险人利益之间实现动态平衡，力求兼顾二者的利益。而对于政策性农业保险，监管部门最根本的任务是促进农业保险作为政府的政策工具实现其政策目标。由同一部门监管两类不同性质的业务，监管目标和理念的二重性将有可能引发政策性农业保险管理和商业性保险业务管理之间的冲突。

四、推动我国政策性农业保险发展的建议

（一）努力提高农民投保的积极性

一是加大宣传力度，让农业保险政策家喻户晓，深入人心。二是

制定简单明了的保险条款。督促承保公司推出“傻瓜化”保单，用通俗易懂的语言解释关键条款信息，方便农民阅读和理解。三是建立赔付评估委员会。由农民代表和承保公司协商选定专家组建赔付评估委员会，提供灾害查勘、定损等专业技术服务，保护承保公司和农民双方的合法权益。四是制定无赔款优待政策。农民连续 2～3 年不发生赔款的，续保时可考虑给予其一定比例的优惠或免缴保费。五是注重发挥基层组织的作用。依托农村基层载体，利用基层干部和农技人员贴近群众的优势，协助做好保险理赔定损和防灾预防工作。

（二）创新经营方式，引入市场运作机制

首先，可以在农业产业化经营水平较高的地区，鼓励龙头企业或农民专业合作组织代表农民统一与承保公司签订保险合同，替代目前基层政府和有关部门帮助承保公司入户代办保险业务的方式。或者建立“以险养险”补充机制，制定鼓励措施，推动承保公司在当地发展多种保险业务，探索将各地政府和部门的各类财产险，以及农房保险、农机保险等农村财产保险与农业保险有机结合，增强承保公司的自我调节和自我发展能力。其次，随着政策性农业保险补贴标准的提高和覆盖范围的扩大，愿意开办农险业务的保险公司会不断增多，要引入竞争机制，吸引更多的保险公司承保政策性农业保险业务，降低保险成本。

（三）不断地创新和完善政策性农业保险的运行机制

一方面，要充分考虑各地农业产业的特点、地方财政的基础、农业产值的比重，实行差异化的中央财政补贴政策。省级财政要加大对

地方优势农业产业的补贴力度。对农业产值比重大、县级财政薄弱的欠发达地区，加大中央财政和省级财政的补贴力度，发挥转移支付的功能，减轻县级财政的压力，走出“最需要补贴也是最难以得到补贴” 的农业保险困境。

另一方面，要建立统分结合的巨灾风险分散机制。应该根据各地实际情况，建立全国统筹的农业保险巨灾风险准备金，由中央财政进行补贴，同时对不同地区实行差异化的计提。同时，建立符合不同区域、不同险种实际的风险转移分摊机制。对超额赔付部分建立保险公司与政府共担机制；探索实行财政支持、符合各地实际的再保险机制。

（四）对政策性农业保险和商业性保险实行分类监管

首先，在法律地位上应明确农业保险的定位。我国相关法律法规不完善，《农业保险条例》一直未能出台，导致对农业保险定位不清，不利于农业保险的长远发展。因此，应尽快制定适合我国国情的农业保险法及相关的地方性法规，明确农业保险的政策定位、经营目标、经营原则及组织形式，规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式，明确农业保险监管的目标、对象和职责等。通过制度化的安排，改变目前农业保险靠运动式推进的现状，为农业保险的持续发展提供保障。

其次，在监管体系上要坚持多部门协同监管。政策性农业保险是复杂的系统工程，涉及到农业、财政、民政、气象、防汛等多个部门，监管上也涉及到保险服务的监管、财政资金的监管、畜牧防疫的监管等。一方面，既要健全保险监管部门的职能职责，又要加强同相关职

能部门的联动，各司其职，做到分工不分家，形成上下联动、横向协作的监管协调机制。另一方面，既要发挥各级保险监管部门的作用，加大对违法违规行为的查处力度，又要加强经办保险公司的内部管控，发挥其内审稽核的作用，促进依法合规经营。

参考文献

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