城乡统筹理论的演进与展望
第４ｌ卷
Ｖ０１．４ｌ
第４期
Ｎｏ．４
郑州大学学报（哲学社会科学版）
ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＺＨＥＮＧＺＨＯＵＵＮｌＶＥＲＳＩＴＹ
２００８年７月Ｊｕｌ．２００８
城乡统筹理论的演进与展望
刘荣增
（郑州大学区域经济研究所，河南郑州４５０００１）
摘要：城乡关系理论主要分为城乡不平衡发展理论和城乡统筹协调发展理论两大类型。城乡不平衡发展理论又分为城市偏向论和乡村偏向论。城市偏向论的理论支持是增长极理论和核心边缘理论等，乡村偏向论的理论支持主要是城市发展战略理论和选择性封闭空间理论等。早期的城乡协调理论，由于受到社会经济发展实力的影响，一般带有空想的色彩和理论上的指导意义。目前，我国整个社会经济发展的实力已经具备了城市反哺农村、工业反哺农业的实力和条件，在新时期和新形势下，城乡统筹的实质是城乡统筹规划与谋划，城乡统筹的内容至少应该包括城乡基础设施的统筹、城乡产业的统筹、
城乡就业和社会保障的统筹等；城乡统筹发生的基本条件为人均ＧＤＰ２０００美元；城乡统筹的目标具有
多重性；不同区域、不同发展阶段城乡统筹应采取不同的发展模式，应从农业支持和保护体系、农民土地财产权和公共产品供给等为城乡统筹提供制度保证。
关键词：城市偏向论；乡村偏向论；城乡统筹；展望中图分类号：ＦＤ６１．５
文献标识码：Ａ
文章编号：１００１—８２０４（２００８）０４—００６３—０５
万方数据
系一直是国内外学者和政府决策者研究关注的重点和
热点问题之一。不同学科学者从各自角度对这些问题
城市和乡村作为区域发展的两大主体，二者的关
曼和弗里德曼等学者发展完善，形成了一种颇具影响力的区域发展理论——增长极理论［１］。该理论认为增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度出现
于一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外
进行了研究，产生了一系列的城乡发展理论。透视这
些理论，基本上可以归结为两大类：城乡平衡发展论
扩散；并对整个经济产生不同的最终影响，城市作为一个增长极，城乡之间的联系主要是通过要素从城市到乡村的流动来带动乡村地区的发展。由于增长极理论强调高效率，多数发展中国家在区域发展的早期阶段
引入了这一理论。但由于增长极的极化周期较长，往
（城乡统筹或协调论）与城乡不平衡发展理论（城市偏
向论或乡村偏向论）。
一、城乡不平衡发展论——城市偏向论与乡村偏
向论
１．城市偏向论
往所期望的“涓滴效应”被强化集中的“极化效应”所取代，从而保持甚至扩大了城乡差距。
２０世纪６０年代中期，弗里德曼提出的核心一边缘理论认为，工业化和城乡经济发展在空间上并非均衡分布，而是集中在一个或少数几个地区，它的空间组织表现为二元结构［２］。最低层次的二元结构关系可理解为城乡关系。在发展的初期阶段，城乡空间二元化日趋明显，政府的干预作用以及区际人口迁移等因素将影响创新的扩散和资源配置的格局，最终使得核心与外围的界限逐渐消失。这种理论的规范价值对城乡发展规划者和决策者具有吸引力。然而，该理论并不回避核心地区的受益是以牺牲外围作为代价的事实，城乡联系作为全球权利链条的一环将使农村停留在贫
２０世纪５０年代，对二元经济结构理论片面强调“城市一工业”的重要性而导致“农村一农业”的萎缩等不平衡发展问题的认识，促使了两类城乡发展理论
流派的产生。一类是基于对刘易斯模型的反思而发展
的乔根森模型和托达罗模型；另一类是以增长极和核心一边缘关系为代表的城乡空间极化发展理论模型。
基于对大多数发展中国家中经济增长首先集中于一个或数个中心城市的现实分析，区域规划领域中出
现了一种城乡空间对立的观点。这种观点建立在空间
极化和核心一边缘模型基础之上，最早由法国经济学家弗朗索瓦・佩鲁于１９５０年提出，后经法国地理学家布德维尔、瑞典经济学家缪尔达尔、美国经济学家赫希
收稿日期：２００８一０４—２６
作者简介：刘荣增（１９６８一）．男，河南南阳人，郑州大学区域经济研究所所长，教授、博士．美国伊利诺伊大学香槟分校访问学者，主要从事
城市与区域发展研究。
基金项目：国家社会科学基金项目（０６ＢＪＩＪＤ２８）、河南省社会科学规划项目（２００６ＢＪＪ０１７）和河南省创新人才工程培养对象项目联合资助。
・６３・
困和欠发达的状态。
这些理论都带有明显的城市偏向性。但是，由于发展中国家对高效率和经济增长的迫切追求以及对未来均衡发展的乐观期望，“尽管对增长极的概念还存在争议，并且以往的诸多经验也表明这种政策未能达到预期效果，增长极概念仍不断出现在整个非洲大陆（包括亚洲）的规划文本中”［３］，从而促成了作为现代化中心的城市与落后的乡村这一二元结构的延续和强化。但也有学者对此提出了批评，２０世纪７０年代，迈克尔・利普顿（Ｍｉｃｈ∞ｌＬｉｐｔｏｎ）认为“对城市的偏向导致了乡村的贫穷”，“农村地区的不平等也大部分归因于发展政策的城市偏向”，认为城乡关系的不平等是乡村贫
困的根源［４］。
我国城乡关系在１９４９年新中国成立以前，主要表现形态是城市与乡村的差异和非均衡，突出表现为城市与乡村的二元分离和对立。新中国成立后，由于以工农联盟为基础的社会主义制度的建立，城乡在形式上确立了一种平等互助的新型关系，然而由于恶劣的国际环境和百废待兴的国内经济状况，国家采取了“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式。这一发展战略以追求经济快速设城市上，优先发展资金密集型而非劳动密集型产业。
万方数据而与之相配套的资金积累模式也是以农业支持工业、“剪刀差”。据统计，１９５２一１９７８年，国家通过“剪刀而这时所建立的计划经济体制、人民公社体制和户籍因素的制约，农业作为弱势产业、农民作为弱势群体所２．乡村偏向论
“城市偏向”理论的提出引发了对自下而上发展战２０世纪８０年代，受依附论理论和新马克思主义发ｓｐａｔｉａｌｃｌｏｓｕｒｅ）发展理论。・“・
的发展模式，这种发展一般以农村为中心，以各地的自然、人文和制度、资源最大利用为基础，以满足当地居民的基本需要为首要目标。为了使这种白下而上的发展道路成功，需要在四个领域内保持平衡关系：（１）政治上应给予农村地区更高程度的自主权，使得政治权力自城市向农村单向流动得到改变；（２）调整全国的价格体系，使之有利于农村的发展和农业产品的生产；（３）鼓励农村的经济活动超过当地需求以便形成更多的出口；（４）不仅在城乡之间，而且在农村的村镇之间也应建设交通、通讯网络。这种自下而上的“选择性空间封闭”发展模式虽认识到了自上而下发展导致“城市掠夺农村、农村不断贫困”的一面，但却忽略了城市对农村的辐射带动作用，走向了城乡发展的另一个极端
［９］（Ｐ４６４—４６８）。
二、城乡平衡发展理论——城乡统筹（协调）论
１．城乡统筹论的萌芽
自工业革命以来，西欧资本主义的发展，引起了生态危机、社会危机、道德危机、精神危机和价值危机［１０］（Ｐ８３—８５）。基于对当时社会经济发展中各种问乡平衡发展的。以圣西门、傅里叶和欧文为代表的空想。如圣西门的城乡社会平等观［１１］，傅立叶的“法郎吉”与“和谐社会”［１２］，欧文的“理性的社会制度”与了要建设兼有城市和乡村优点的理想城市，即“田园城２．城乡统筹论的发展
城市偏向论和乡村偏向论的发展实践证明，城市增长为目标，将重点放在发展工业尤其是重工业和建
题的深刻认识，西方早期的许多流派都是主张实施城想社会主义学说中已经包含了城乡一体发展的原始构共产主义“新村”［１３］等，都从不同侧面体现了城乡协调的构想。西方早期城市理论学者也相当重视城乡一体发展，城市规划理论的重要奠基人霍华德明确提出市”，田园城市实质上是城和乡的结合体［１４］。城市学家刘易斯・芒福德从保护人居系统中的自然环境出发，提出城乡关联发展的重要性，明确指出：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起。”［１５］马克思主义经典作家从历史和社会制度角度揭示了城市和农村的相互关系，认为城乡关系是社会经济生活中影响全局的关键环节，随着社会经济的发展，从城乡对立走向城乡融合是城乡关系发展
的必然，并指出城乡对立的消灭并不是一蹴而就的，达
这样，城市和工业不仅难以吸纳日渐增长的剩余劳动力。而且强制性地建立了一套城乡隔离的户籍制度。城市剥夺农村为特征，其实现形式主要是工农业产品差”从农业中隐蔽性地抽走了５８２３．７４亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收１０４４．３８亿元，两项合计为６８６８．１２亿元，约占农业所创造产值的１８．５％［５］。制度等都是为现代工业体系最大限度地、便利地从农村汲取资源服务的。改革开放后，由于一系列主客观享受到的改革开放成果也一直很有限，传统的城乡关系基本上没有根本性的变动［６］。
到城乡融合需要一个漫长的社会历史过程［１７］（Ｐ２９—
３１）。
略的探索。弗里德曼和道格拉斯首次提出了乡村城市发展战略［７］。这一战略主张通过在地方层面上与城市发展相关联，乡村的发展才可能取得最好的效果；城镇应作为非农业和行政管理功能的主要场所而不是作为一个增长极，行政区是适当的发展单位。
展思潮的影响［８］，施特尔和泰勒提出了自下而上的“选择性空间封闭”（ｓｅｌｅｃｔｉｖｅ他们反对“自上而下”的发展模式，而提倡“自下而上”与乡村作为区域经济系统的一个整体是不可分割的，短期的偏向可能在某些方面“效率”明显，但从长远和整体看，二者的统筹、协调发展才是最终目标。因此，一些学者开始重新审视城乡联系的观点。如朗迪勒里提出了“次级城市发展战略”［１８］，他认为，城市的规模等级是决定发展政策成功与否的关键。因此，他认为发展中国家政府要获得社会和区域两方面的全面发
展，必须分散投资建立一个完整、分散的次级城市体系，加强城乡联系，特别是“农村和小城市间的联系，较小城市和较大城市问的联系”。日本学者岸根卓郎根据日本的“第四全综国土规划”，从系统论角度出发，强调城乡融合发展，他认为“要充分利用城市和农村这一强大的引力，形成融合，破除二者之间的界限，建设一个能够不断向前发展，总体环境优美的美好定居之地——作为自然一空间一人类系统的‘城乡融合社会”’［１９］。道格拉斯分析了以往各种发展理论与规划中普遍存在的将城市和乡村分割的问题，从城乡相互依赖的角度提出了区域网络发展模型［２０】。这一时期欧洲、日本、韩国等在城乡统筹方面进行了大量的实践工作。
国内学者在研究城乡发展时也先后提出了城乡协调、城乡一体化、城乡融合、乡村城市化、自下而上城市化等概念，这些概念之间虽有本质的区别，又有内在的联系，但核心思想就是把城市和乡村纳入统一的社会经济发展大系统中，改变城乡分割局面，建立新型城乡关系，改善城乡功能和结构，实现城乡生产要素合理配置，逐步消除城乡二元结构［２１］（Ｐ３８—４０）。有的学者围绕着城乡协调发展问题，对我国城乡协调发展的目标、协调发展的动力机制、协调发展的模式、协调发展的限制因素、协调发展的措施对策进行了系统的归纳万方数据
［２２］（Ｐ：５６—６０）。
我国长期的实践也证明，乡村兴衰与城市兴衰具有十分重要的关联，１９５９一１９６２年和１９６６一１９７６年两个时期，我国城市的发展随着农村经济的两度衰落而处于停滞状态，２０世纪５０年代的前半期和８０年代以后，农村经济的两度好转，城市的发展也处于兴盛阶段。因此，一个完整的中国城乡发展战略应该是将农村和城市共同纳入工业化和城市化框架之中，形成城乡互补、联动发展和共同繁荣的协调格局。
三、现阶段我国城乡统筹理论研究展望
随着我国社会经济的快速发展，整体经济实力逐渐增强，城乡协调发展问题再次提到议事日程。党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了要落实科学发展观，实施五个统筹，首要的就是城乡统筹，即：实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展；党的十七大报告再次明确提出了要落实城乡统筹问题。但是，由于客观条件的变化，现阶段城乡统筹发展的诸多问题仍需要深入探讨和进一步厘清。
ｌ，城乡统筹的实质和内容
目前。国内关于城乡关系的著述很多，也提出了城乡协调、城乡一体化等许多不同的概念，这些概念之间既存在着交叉和重叠，又有不同侧莺点。城乡统筹是在新时期我国社会经济发展取得重大成就的情况下而审时度势提出的，其内涵和外延与过去的城乡一体化、城乡融
合等比较存在质的区别，但新时期城乡统筹内容的具体界定，城乡统筹的目标与标准等问题仍不十分明确，这在某种程度上制约着我国城乡统筹政策的制定与实施。
笔者认为城乡统筹的实质是城乡统筹规划、协调发展；城乡统筹的内容应包括城乡基础设施的统筹、城乡产业的统筹、城乡就业和社会保障的统筹等。
２．城乡统筹的经济实力－临界值
聚集与扩散是城市发展的一般规律。对一个区域而言，城市发展的早期阶段，一般是大聚集小扩散；而城市发展到一定阶段，才呈现大扩散小聚集的过程。要想实现城市反哺农村，达到城乡统筹发展，要靠区域经济发展的整体实力作为支撑。从发展经济学的角度讲，这里就存在一个拐点问题，区域经济实力达到多高才能开始实施工业反哺农业，城市反哺农村，学术界目前还处于争议状态。有学者认为实现城市反哺农村，城市支持农村，工业支持农业，统筹城乡协调发展转折的定量标识是：人均ＧＤＰ稳定超过３０００美元，单位土地面积上承载的财富总量（经济密度）达到ｌｏｏ万美
形平方公里［２３］。笔者通过对国外区域经济发展的
比较和我国区域经济发展实际的分析，认为我国城乡统筹发展转折的定量标识为人均ＧＤＰ２０００美元为宜。根据国家统计局提供的数据，２００５年我国ＧＤＰ已经超过２．２万亿美元，人均ＧＤＰ为１７０３美元。据此判定，比较接近实施工业反哺农业，城市反哺农村的经济指标；但从局部省份和局部区域来看，已经完全具备了转折的条件。２００５年，上海、北京、天津、浙江、江苏、广东等地区人均ＧＤＰ分别达到了６３８９、５５０４、４３５ｌ、３５１７、３０５４、２９３４美元；长三角城镇密集区人均ＧＤＰ达到４．１万元，珠江三角洲人均ＧＤＰ为４１９９０元，均超过５０００美元。这意味着长三角和珠三角的发展水平已进入中高收入发达国家的门槛［２４】。２００６年北京市人均ＧＤＰ达到４９５０５元（折合６２１０美元）。这些区域已远远超出了经济实力的拐点。因此，在实施城乡统筹的过程中，如何根据区域经济发展差异制订不同的城乡统筹发展战略将是我国城乡统筹研究的长期问题。
３．城乡统筹的目标
（１）城乡统筹的终极目标
由于城乡一体化、乡村城市化等相关概念的出现，在国内使得人们对城乡统筹发展的目标产生了混淆，到底城乡统筹发展的最终结果是什么？不同学者提出了不同的看法。从城乡差别是否消失的角度看，大多学者认为城乡协调发展的目标就是在生产力高度发达的基础上，城乡差别完全消失、城乡关系达到完全融洽，也有学者认为城乡协调的目标不是城乡差别消灭。而是在于改善城乡结构和功能，协调城乡利益和利益再分配，实现城乡生产要素合理配置，城乡经济、社会、文化持续协调发展［２５］（Ｐ６６—７０）。也有学者认为城乡协调发展是在保存城市和乡村鲜明特色的前提下，城
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乡经济高度发展和给人以极大满足［２６］（Ｐ１５ｌ一５４）；还有人认为城乡协调发展的目标是平等发展，且平等发展的核心是城乡经济利益平等［２２］。郭翔宇等认为城乡统筹发展的长远目标为城乡地位平等、城乡开放互通、城乡共同繁荣进步［２７］。笔者认为以上许多表述只是基于城乡统筹不同的研究视角，从发展的过程看，主要是生产要素的合理配置和城乡的协调发展；从发展的结果看，城乡居民应均能享受到物质极大丰富所带来的基础设施便利、医疗、养老覆盖、环境优良的高品质生活；从外在景观上看，城乡将呈现出各具特色的
景观特征。
（２）城乡统筹的具体目标
城乡统筹发展是一项全方位的系统工程，涉及经济、社会、资源、环境、人口等多个方面，因而对城乡统筹状况进行评价，就不能以单一的、经济方面的指标为标准，而应该采用涉及以上诸多方面的指标体系，全方位地将城乡统筹的现状及动态进程体现出来。多数学者对城乡统筹目标的研究还停留在宏观层面。如徐静珍等学者提出城乡统筹的三大目标：城乡经济统筹、城乡社会统筹、城乡生态统筹［２８］（Ｐ９ｌ一９２）。这些指标过于笼统，容易理解，但不易操作评估。针对我国区域发展的实际，要想真正落实城乡统筹发展战略。就要
针对城乡发展的客观情况，有重点地选择那些对影响
万方数据
乡村发展的因素进行考虑。譬如，在城乡基础设施方面，应包括乡村道路、供排水、电力、网络、电讯、能源供应等设施的完善程度；在生活保障方面，应关注城乡基本医疗保险、基本养老保险的统筹等指标的覆盖情况。只有具体目标明确，城乡统筹工作才能有效开展并取
得良好的效果。
４．城乡统筹的发展阶段和模式
由于我国存在广大经济发展水平较低的乡村区域，而国家的整体实力还有限，城乡统筹在我国将是一个长期而艰巨的任务。而各地经济发展又千差万别，既有社会经济发展水平较高的沿海地区，也有经济发展水平相对较低的中西部地区，而在同一类大区域中也存在着次级区域差异。譬如，在中西部地区也存在着经济发展水平相对较高的城镇密集区（城市群地
区），城乡统筹的模式和道路也必定是不同的。因此，
不同地区应该采取不同的城乡统筹发展的模式。沿海发达地区城乡统筹发展的经验可以为我们提供借鉴。
张红宇根据江苏、上海的城乡统筹历程，把城乡关系划分为三个阶段：早期阶段，当苏南地区和上海市人均ＧＤＰ超过８００美元时，“以工补农”的实践主要表现在通过兴办农村工业，就地转移农村富余劳动力。第二阶段，２０世纪９０年代初期。随着社会主义市场经济体制的确立，苏南地区和上海等地积极推进农村城镇化和农业社会化，经济建设和农村社会各项事业得到迅速发展，城市化速度也明显加快。第三个时期，党的
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十六大以后，苏南地区和上海人均ＧＤＰ达到５０００美元以上，城乡统筹的重点放在改变城乡二元经济社会结构方面，政策由早期做大做强经济基础，扶持产业成长，开始向关注社会公平，平抑城乡居民收入差距，提供农村公共品，全面发展农村社会事业转变［２９］（Ｐ４—１０）。但时过境迁，沿海不同阶段的发展模式是否适合目前的中西部地区，中西部地区的城乡统筹如何解决仍需进一步思考。
从区域空间相互作用模式看，城乡统筹发展的模式主要有三种类型：（１）都市区辐射带动型。都市区是由一定规模以上的中心城市及与其保持密切社会经济联系、非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。（２）经济廊道带动型。城市与城市之间往往容易形成带状工业走廊或者经济走廊。沿经济走廊两侧一定范围形成辐射带动区，带动乡村地区的发展。辐射带动区范围宽度视中心城市的实力与整个走廊整体经济实力而定。（３）小城镇带动或乡村自发型。这两种发展的动力均属于“自下”型，小城镇或乡村依托自身资源或某种优势，带动一定地域范围的经济发展而使居民享受到城市的生活水准。每一种类型的运行机制和适用范畴等还需要进一步研究。
５．城乡统筹的政策和制度
发达国家的经验表明，消除影响城乡统筹发展的制度性缺陷是解决问题的关键。从制度性层面解决中国农村发展滞后和农民贫困问题需要从以下几个方面着手：（１）将建立农业支持和保护体系作为城乡协调发展基础性工作长抓不懈。要认识到农业并不是简单的提供食物的部门，还对保护环境、维持生态平衡、维护自然风景、保护文化遗产、保证农村发展都有重要意义，农业并不是简单的私人产品，它有很强的外部性，带有部分公共产品的性质。因此，不能简单地将农业推向市场，纯粹由市场决定其生存发展。政府应当建立农业支持和保护体系，采取一系列手段，确保农业健康地发展。（２）要解决农民的土地财产权问题。对于大多数农民来说，土地是他们最重要、甚至是唯一可以资本化的财产，如果农民的土地财产权得不到实现和保护，他们在参与社会竞争的起点上就处于十分不利的位置。（３）改革公共产品供给方式和推进财政体制改革。在现代化的过程中，市场经济容易导致“城市中心主义”倾向，公共产品和财政支出经常向城市倾斜。只有对不合理的财政体制实施改革，对城市和乡村实行统一的公共产品供给标准，才能从根本上统筹城乡发展。
四、结论
城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展。由于受区域自身发展实际和外界环境的影响，城乡统筹本身就是一个动态的发展过程，经济发展的
不同阶段，城乡统筹的内容和目标也在变化，城乡统筹也决不是完全的对等或均分，不同发展阶段的适度偏向也是正常的。区域经济发展的不平衡一平衡一不平衡一高一级平衡的循环规律在城乡统筹过程中将依然发挥着作用。
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