关于党内民主制度创新的几点思考

作者：杨小冬

理论前沿 2002年10期

　　江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话（以下简称“七一”讲话）中深刻指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”并强调提出“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。”这就清楚地阐明了发展党内民主对于推动党的事业和人民民主的重要意义以及达到这个目标的途径。而要发展党内民主，一方面要努力完善现有的党内民主制度，另一方面更重要的是必须在总结党内民主建设历史经验的基础上不断创新党内民主制度。为此，我们可以首先在以下五个方面作出努力：

　　第一，要进一步增强发挥党的各级委员会全体会议的作用。在党的十五大党章中就明确规定了党的各级委员会全体会议每年召开的次数和基本功能。江泽民在“七一”讲话中进一步指出：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委的决策程序。”近几年，许多理论工作者和党务工作者认为，为了加快推进党内民主制度建设，对党的八大提出的实行党的各级代表大会常任制的主张应摆上议事日程并尽快付诸实施。对此，我们以为，为了稳妥起见，可考虑先实行基层组织党的代表大会常任制，在取得经验后再逐步推广延伸。党的各级常务委员会向党的各级委员会全体会议负责并报告工作；凡属事关大局的重大人事和重大问题的决策都应由党的各级委员会全体会议讨论和决定；党的各级委员会全体会议负有协助和监督常委会工作的职能，等等。这样做才能充分发挥党的各级委员会全体会议的作用，进一步促进党内民主的发展。

　　第二，要在党的基层组织中实行代表大会常任制。党的基层组织是中国共产党坚强组织的微观基础，直接面对社会，其工作的成效好坏直接关系到党的形象、党的威信、党的群众基础、党的路线方针政策的宣传执行等等，与人民群众的利益息息相关。而且其人数相对较少，分布一般比较集中，组织活动较为便利。因此，我们认为应在党的基层组织实行代表大会常任制，并对其代表大会的职权作出相应的规定。这不仅是切实可行的，而且是非常重要的。因为只有在党的基层组织中实行代表大会常任制，才能够有效地监督和保证基层党的领导工作，切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与，确保工作中的重大问题决定都能充分听取广大党员的各种意见，集思广益，民主集中，使党的基层组织的重大决策真正做到民主化和科学化。同时，这也有利于进一步充分发挥全体党员的积极主动性和作用影响，使他们能够通过所选举出的代表及时反映群众的愿望和要求，保证党的基层领导想群众之所想、急群众之所急，脚踏实地办实事，进一步密切与群众的血肉联系，不断推进人民民主的发展。实际上在我国某些地区的党的基层组织已经实行了多年的代表大会常任制，积累了很好的经验，我们应当把这些经验加以推广。

　　第三，要进一步改革创新党内选举制度、任期制度和建立完善强劾罢免制度。江泽民在“七一”讲话中谈到党的干部队伍建设时不仅深刻论述了培养造就一大批高素质领导人才的重大意义，而且对干部选拔任用的方针原则、干部人事制度改革的总体方向以及干部的教育管理监督作了明确的阐述。进一步改革创新党内选举制，使之更加科学化、民主化、制度化，是今后党内民主建设和发展亟待解决的一个重要问题。我们以为，根据民主选举制度的原理和目前党内选举的现状来看，近期内应着力抓好以下四项工作：1.通过各种形式和途径认真落实普通党员代表对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。如可考虑实行候选人与代表见面交流的制度，等等；2.从基层开始，逐步健全差额选举。在坚持现行党章关于差额选举规定的同时可考虑适度提高差额选举的比例幅度，坚决杜绝变相等额选举，努力克服选举形式化走过场的现象，并试行推广地方党委书记差额选举；3.进一步在农村党的基层组织中推广和规范“双推制”，把群众对党员干部的推荐作为党内推荐和最终选举的基本依据，并将此制度逐步延伸到企事业单位；4.设立专门的选举监督委员会，由纪委具体负责，注意将选举组织委员会和监督委员会分开，并可考虑邀请党外人士和普通党员代表参加这两个委员会以利于加强监督。在任期制度上，对各级党的领导不仅要明确规定每届的任期，而且要进一步明确规定连选连任的届数和各级领导职务年龄的上限。只有这样，我们的领导干部任期制才能不断得到完善和落实，这必将有利于保持领导班子的活力和人才的顺利成长。在弹劾罢免制上，我们要进一步解放思想，坚决突破那种将弹劾罢免制视为西方资产阶级专利品的传统观念。邓小平在关于党和国家领导制度改革的论述中就已提出建立这类制度的问题。今天我们完全可以根据我国国情借鉴吸收各国在这方面的有益经验，建立和完善具有中国特色的社会主义民主制度构架中的弹劾罢免制，使之成为制约监督在任期间各级领导干部的重要杠杆、有效利器，从而拓宽和畅通普通党员监督领导干部严格遵守党纪国法、勤政廉政的渠道。这对进一步发展党内民主无疑也是大有裨益的。

　　第四，要进一步改革创新现行的纪律检查委员会的体制。在党的十一届三中全会上，我党恢复了建国后曾经实行过的纪律检查委员会体制。在改革开放的20多年中，它对保证党内民主的建设和发展，保证党的领导干部廉政勤政和遏制腐败发挥了极其重要的作用。在“七一”讲话中，江泽民又强调指出，必须坚持党要管党的原则和从严治党的方针。而要切实贯彻这一原则和方针，各级纪委负有其不可替代的职责。但是，毋庸讳言，无论从总结历史经验和当前的实践来看，它还存在一个亟待解决的问题，即各级纪律检查委员会未能充分实现对同级党政领导实施有效的监督。究其原因，固然有多方面的因素，但重要的原因是在体制方面，即依照现有的规定，各级纪委必须受同级党委和上级纪委的双重领导。而在实际操作中，纪委主要负责同志的任命一般都需先经过同级党委的认可推荐，再经同级代表大会选举产生，而上级纪委则往往只是予以批复备案。纪委的人财物配置状况一般也是由同级党委掌握控制。因此，在这样的体制下，纪委履行其纪检工作所需要的相对独立性就不可能得到有效保证，这也就无法充分发挥其对同级党委的监督职能。这个问题已经到了需要从体制上加以解决的时候了。所以，我们认为，对目前现行的各级纪律检查委员会体制必须进行改革创新，以切实提高纪委的相对独立性。为此，在实际操作中应实行以下三方面的改革：1.逐步建立起省以下纪委垂直领导的体制；2.省以下纪委主要负责同志的职务应与同级党政领导平级，其人选应由上级纪委推荐和确定，或推荐后再交其所工作的地区或单位的同级代表大会选举产生。3.各级纪委的人财物配置以及管理体制等可参照现有垂直部门的体制和做法。

　　第五，要进一步充实细化保障党员民主权利的有关规定。党员是党内民主的主体，党员的积极性和创造性对党内民主的发展至关重要。在党的十五大党章中把党员的民主权利明确概括为八项。这对保障党员民主权利已经起到了重要的积极作用。但是，为了不断推进党内民主的发展，还应该适应形势的变化，总结五年来的经验并根据实践的需要，进一步予以充实细化。例如，在党章中应明确规定各级党的组织要定期向该组织的党员汇报工作，征询意见；党内的重大组织决议，应通过所在组织的党员全体进行表决；在决议表决之前，党员有权发表自己的不同意见，在决议表决之后可保留自己的意见并坚决服从通过的决议，不得在公开场合和报刊上发表反对的意见；党的基层组织对重大问题的决定要向党员公布，并作为组织生活内容予以充分讨论，以减少决策失误，提高决策科学性；凡超过半数以上的党员对所在党组织领导的工作能力、领导水平、廉洁自律等方面存在质疑，上级组织要派员调查核实，而领导干部则有义务回答党员提出的质询，最后经过党员投票表决，以决定对其是否撤换或罢免。

　　党内民主制度建设是我国社会主义民主政治建设的基础性巨大工程，有许多艰巨细致的工作要做。我们要在以江泽民为核心的党中央领导下，科学地总结历史经验，既要解放思想大胆创新，又要有领导有步骤地进行党内民主制度改革，从而使我党不断与时俱进，永葆生机和活力。

作者介绍：杨小冬　中共福建省委党校科社部