中国土地现状

中国土地现状

按用途划分：农用、建设用地、未利用地

土地用途管制是我国土地行政管理的主要内容之一。国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。政府对土地利用计划管理，编制土地利用总体规划、土地利用年度计划，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

据2008年国土部的统计，我国农业用地、建设用地和未利用地面积分别为657万、33万和270万平方公里，占比分别为68.4%、3.4%和28.1%。在农业用地里面，耕地仅占18.5%，林地和牧草地总共占74.7%。

所有权性质影响使用权范围

不仅用途管制影响土地使用权范围，我国现行的法律制度还确立了“以土地所有权性质来决定土地使用权范围”的原则，对集体土地的使用权范围进行了诸多限制。

我们用上面两个分类标准对土地进行交叉划分，可以分出六类土地：国有农用地、国有建设用地、国有未利用地；农村集体农用地、农村集体建设用地、农村集体未利用地。

基于以上划分，可以将我国各类土地使用权范围、相互转换途径以及国家加之土地市场的管制措施进行如下总结：

1、集体农用地使用权范围比国有农用地小。我国国有农业用地主要分布在国有农场。农场在政府划定或征用的范围内负责管理，并拥有土地的占有权、使用权、发包权、转让或出租权和抵押等权利，农场还可以将土地作为合资、合作兴办企事业入股的权利。

集体农业用地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式进行农业生产。法律规定，除了自主承包经营外，还可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。十七届三中全会决议的提法增加了股份合作的流转形势，但与国有农地的使用权范围还是有差距。

2、土地用途管制通过指标控制来实现。耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度，成为土地管理制度设计的出发点和落脚点，方法是控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，严格保护基本农田，占用耕地与开发复垦耕地相平衡，省级区域内耕地总量动态平衡。

3、集体土地的利用受到更多限制。农民集体土地在农业用途之外只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准）及乡（镇）村公共设施和公益事业建设，而且用地规模受到严格限制。

4、集体土地基本被拒绝进入建设用地市场。除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外，其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

5、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

6、国有建设用地有完备的一、二级市场。国有建设用地使用权可以通过行政无偿划拨和市场化方式（招拍挂等）从土地一级市场取得，且依法可在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。

我国当前土地制度的缺陷

生产资料的占有权、使用权、支配权、处置权直接决定资产的归属，影响微观主体的损益，进一步对经济、社会产生重要的影响。土地制度作为一种调控市场经济主体及行为的基本制度，其完善与否、作用如何，都对经济发展和社会稳定具有关键的作用。

作为计划经济体制的遗产之一，我国土地制度一直存在着制度缺陷；而目前，又有许多模糊和歧视性的政策限制被加诸其中，目前我国土地制度的制度性缺陷愈加明显。

国有与集体的边界不明

1、宪法的矛盾：征地的二律背反

一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，这当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求，无论是公益性的还是非公益性的，都必须通过国家的征地行为来满足，必须先变成国有。可是另一方面，《宪法》明确表明，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地进行征收或者征用。《宪法》的两个规定显然是矛盾的。

2、模糊的城市

《宪法》第十条第一款所谓的“城市的土地属于国家所有”中所规定的“城市”到底指代何物？

（1）在时间向度上，其仅仅指1982年宪法修改时的全国城市土地属于国家所有？还是此后只要宣布某地区为城市或者城市的组成部分，该地区的所有土地就自然而然属于国家所有呢？

（2）而在空间向度上，城市的内涵和外延到底是什么呢，是指“城市规划区”，还是“城市建成区”，或者“城市市区”呢？法律从来没有明确规定过。

（3）《城市规划法》进一步推动国有和集体范围的模糊。依照《城市规划法》第3条第2款的规定，所谓的“城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”，而且“城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”这即是说，只要城市政府认为其行政区域内某一农村是其城市建设和发展所需要的，其就可以在不听取当地农民和农民集体组织意见的情况下，将该区域编制在该城市的总体规划中，然后或者默认，或者明确宣布该集体土地所有权已经归国家所有。

3、模糊的“公共利益”

《宪法》和《土地管理法》均规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但法律法规却没有进一步明确限定“公共利益”的范围和判断标准。也就是说法律授予了国家征收土地的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制，于是对“公共利益”的解释成为有关职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。

国有土地产权关系不明确

我国法律规定，“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，然而这一规定在现实的运行中有很多模糊之处。

1、为什么“国家”只能是国务院，而不是全国人民代表大会？在中国这样一个实行土地公有制的民族国家中，土地亦是全体人民的财产，由全国人民代表大会代表国家享有国有土地的所有权应该说是天经地义的事情。

2、如果由国务院直接代表人民行使国有土地所有权，那么作为资产管理人的国务院就需要直接对人民负责并报告国有土地所有权和国有土地资产的行使状况。那么国务院如何向全体人民负责并报告国有土地所有权情况呢？如果人民对于国务院行使国有土地所有权的工作不满意，又如何问责呢？很显然，现行的规定并无法明确回答上述问题。

3、国务院如何行使所有权？作为中国最高行政机关的国务院，其自身并不亲自执行具体事务，而往往是通过其组成部门或者直属机构来完成工作的。在今天的国务院的组成部门中，国土部也只是行使领土范围内所有土地的管理权，而没有部门来行使所有权。

4、地方政府能否直接代表国家行使国有土地的所有权？我国法律明确表示，地方各级人民政府不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。然而，在实践中，地方政府在没有明确法律授权，也没有得到国务院委托的情况下，依然直接代表国家行使国有土地的所有权，而且还将绝大多数的买卖土地的收益纳入地方财政。于是，中国出现了“国有土

地地方化”的怪现象。法律上明确的所有者实际上并不是土地资源的真正支配者，而实际的支配者和收益享有者却并不是土地资源的所有者。

集体土地产权不清，主体模糊

1、所有权主体不明。

在“初级社”和“高级社”阶段，土地所有权在法律上起码还是清晰的。自从建立人民公社体制后，“集体所有”开始变得模糊，变成了抽象的“公有”。公社解体后，农民们获得了土地的承包经营权，但公社体制下的土地集体制度却得以保留，此后的土地产权不但被抽象化，而且连“集体”自身也开始变得模糊不清。

2、农民集体变得多元。

“政社合一体制”解体后，乡政府、行政村村委会和村民小组只承担政治和行政职能，而按照1983-1984年间中共中央的要求，原来的农村合作经济组织则按照不同的类别分别取消、保留或者重建。人民公社重新成为单纯的农民集体经济组织，“是否保留由根据具体情况，与群众商定”，为了经营好土地，人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队的保留则是“必要的”，只是“其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定”。1984年以后的“农民集体”就变得多元而且混乱了。

3、“政社合一”影响没有消除，土地所有权被代表。

“政社合一”的人民公社对农村生产、生活的遗留影响并未完全消散，在现行农地制度安排中社区组织及其成员权5却基本上替代了集体经济组织及其成员权6，造成了两种不同组织和成员权的混同。

社区组织的目标和宗旨不同于集体经济组织。社区组织并非完全自愿成立、自我服务、自我管理的群众性自治组织，在实践中，它更多地是作为国家的最底层代理人出现的，社区组织这个土地所有权“代理人”就可能有机会主义动机。 上面这种制度缺陷极易造成上级政府少数人替代下级集体经济组织行使土地所有权的现象，在集体产权主体虚设，没有人格化的产权所有者的情况下，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障，特别是当各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值（利益）时，模糊的农地产权关系不仅决定了农地的快速非农化倾向不可避免，也使农民土地的基本权益无法得以保障。 集体土地权能缺失，同地不同权

不论是农业用地还是建设用地，集体土地的使用权范围都较小，遭到制度性歧视。我国现在定义集体土地、集体建设用地，农民宅基地使用权，实际上把“谁所有”跟“用途是什么”结合起来。

以集体建设用地来说，对集体土地来说，除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外，其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

而相对于城市土地使用权来说，城市土地所有权和使用权的分离，使用权人享有对国有土地使用权的占有、利用、收益和处分的权利，使用权的可转让性促使城市土地在国家一级市场垄断的条件下形成使用权二、三级流转市场。 可以这么概况：国有土地可以合法地用于人类所有的产业活动，而集体所有的土地则被等同于农业用地，牢牢地被限制在农业生产领域。

在经济发展导向下导致的经济社会问题

“我国城市化进程中遇到的所有问题几乎都和土地制度有关”——来自某著名经济学家。

过去我国经济发展的路径和模式有两个突出特点：1、土地、劳动力等生产要素向第二和第三产业（城市）聚集，第二、三产业的发展才能从根本上带来土地的增值土地价值得到提升。2、最高执政者有强烈的经济发展使命感，官员政绩的经济发展导向。

经济发展的客观规律，加上最高执政者强烈的经济发展使命，使得我国土地制度的制度性缺陷发酵，对经济社会产生重大影响。有研究者认为我们土地制度变迁带来的问题比其能解决的问题要多得多。我们无法重演历史，但从逻辑上推演，我们可以在一定程度上得到“我国城市化进程中遇到的所有问题几乎都和土地制度有关”的结论。

逻辑推演一：政府单纯追求地方经济发展情形下土地制度的发酵

1、工业化和城镇化启动，土地、劳动力等生产要素开始向第二和第三产业（城市）聚集，地方经济获得发展，官员获得政绩。

2、在经济发展观念导向下，政府欲寻求更多的投资项目，拉动经济。

3、除了税收优惠等政策外，低价供应大量的工业用地是非常好的竞争方式，这就要求地方政府能够以较低的价格征收需要的土地。

4、《宪法》规定城市土地归国家所有，使得地方政府可以从城市规划下手做文章，另外，模糊的公共利益也为地方政府做掩护。而且由于国有土地产权结构缺陷，土地的实际支配者和享有者并不是土地资源的享有者，国家利益小范围化，这容易造成地方政府的机会主义，城市空间粗放发展的可能性大。

5、在目前集体土地所有权关系混乱，政府成为集体土地的实际代言人，加上集体土地的价值被制度性压低的情况下，失地农民利益将受损，官员寻租空间大。

6、农村集体土地必须要通过国有化（征用）才能进入城市土地市场。集体建设用地市场被政府关闭，这些土地在农民离开农村后无法得到合理利用，一方面城市建设需要土地，另一方面，大量农村土地闲置，造成资源错配。

7、在土地承包经营权权利部分缺失和承包关系不稳定等因素不利于农地的流转，增加了农民进城的机会成本，在一定程度上影响了城镇化进城和农业的规模化经营。

8、由于“以市场为原则，以行政化的无偿划拨为例外”的“国有土地供给双轨制”的存在，也会导致多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象。

逻辑推演二：政府追求地方经济发展和土地收益双重目标下土地制度的发酵 当加入地方政府追求土地用途改变的增值收益后，地方政府行为会发生变化，他们会利用目前的土地制度，根据住房用地需求以及工商业用地需求特点的不同，差别化其供给策略，比如会造成高昂住房低价和低廉工业低价的强烈反差。 工业用地和住宅用地有不同的特点：1、工业用地的需求主体是企业，在一定程度上企业用地的可选择面比较广，对于某特定区域的需求刚性不是很强，其用地的需求价格弹性高。2、住宅用地的需求方是居民，特定区域的居民对当地房产的需求刚性强，地域可选择性弱，另外，在我国目前的户籍制度下，居民的异地迁移可能性也不大，相对来说，其用地的需求价格弹性低。

在政府垄断建设用地市场下，需求利益最大化的政府会有强烈的冲动实行价格歧视，推高房地产价格。

当我们观察现实中的情况时，确实印证了我们上面的推演，城市扩张的粗放和畸形、土地空间布局不合理导致大量土地浪费闲置、耕地保护受到挑战以及农民利益受损导致社会矛盾多发等。

城市扩张的粗放和畸形

集体土地资产价格的扭曲直接诱发开发区大量非法圈地、城市“摊饼式”的快速膨胀和区域间的恶性低效率竞争，构成了目前相当的粗放型经济增长模式。 土地城镇化与人口城镇化的错配

近年来，我国城镇化发展的一个特点是“土地城镇化”大于“人口城镇化”，即城市土地面积的扩张快于城市人口的扩张，城市的人口密度不增反降。正是空间密度的提升，才反映了人口的聚集，城市化的过程应该是人口密度提升的过程。我国当前的城市发展与人口集聚能力降低形成悖论。

“开发区热”，城市发展模式粗放

1987年国有土地有偿出让制度确立之后，“开发区热”开始在全国蔓延，以经济、技术、商贸或者工业命名的开发区在全国遍地开花，并在1992年达到顶峰——各级各类开发区在该年度就占去了2400万亩耕地。

1993年，中央批评各地：“开发区越办越多，范围越划越大，占用了大量的耕地和资金，明显地超出了实际需要和经济承受能力。少数地方无视国家税法和土地法，超越权限擅自制订发布税费减免办法，对外造成了不良影响”。 土地供给量的放大意味着大量的土地被低效利用或者被闲置。国土资源部的督查数据证明了这一点：2010年，全国74个城市2242个项目存在土地闲置问题，涉及面积14.9万亩。

高房价的推动者

在现有土地制度之下，地方政府通过获取土地出让金收入，用于发展当地经济，促使该地块随着工商业的集聚发展而不断升值，进一步带动地价上扬，并获取相应的预算内收入（地税等），由此形成“良性循环”。有专家指出，政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为名副其实的“土地财政”。

具体到土地市场，地方政府首先储备土地（强制征地或回收），将所储备的土地使用权根据城市发展规划进行初步开发。为招商引资而对工业性用地进行基建投入变成“熟地”进入二级市场，并（零或）低价出让；而对于商业性用地则以“招拍挂”形式进行竞价，价高者得。

我们对比了日本从1955年以来城市各种用途土地价格的走势，在这50多年间，日本住宅用地价格涨跌幅度一直和工业用地保持基本一致，而且商业用地虽然经过暴涨，最终累计涨幅也和其他的差不多。而在我国，各种土地价格出现了明显的偏差，普通住宅价格上涨高于商业用地，也远远高于工业仓储用地。 土地空间布局不合理，大量土地浪费闲置

根据城镇化的机理，城镇化推进过程中城市建设用地的增加与农村建设用地减少是一个互动的过程，一方面大量的农民进城，必然导致城镇规模的扩大，城镇建设用地数量增加；与此同时，随着农村人口的减少，乡村建设用地的数量相应下降，即农村宅基地需求和其他建设用地减少的过程。

同时，我们也看到城镇建设用地集约利用的程度远高于农村建设用地，当经济发展到一定程度时，在城镇化过程中，建设用地的总量应该是一个减少的过程。 但现实中并没有看到这样的变化情况的发生，农民进城务工后，村庄空置，其他设施荒废，土地几乎无法得到利用，未能与城市的扩张形成良好的互动。 耕地保护受到挑战

《土地管理法》在1998年被重新修订——修订的主题正是“加强耕地保护”。我国耕地保护的逻辑如下：

1、为了避免同时跟地方政府和农民同时作战的困境，中央政府首先关闭了农村的建设用地市场，将建设用地的供应权集中到地方政府手中；

2、然后，由地方政府监管农民，遏制后者为了发展第二、三产业而占用农地的冲动；

3、最后，中央政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来控制地方。 然而，这一套号称世界上“最严格的土地管理体制”并不十分有效：

1、在耕地保护方面，1996年制定的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》提出：2000年，耕地总面积保持在19.40亿亩以上；2010年，耕地总面积保持在19.20亿亩以上。

2、然而，到2000年，全国耕地保有量就减少到了19.23亿亩，全国有19个省市提前10年用完了2010年的计划指标。

3、2001年6月，全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年，然而2002年全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，2006年，这一数据又减少到了18.27亿亩，2008年继续减少。

政府管理职能失位，在土地权益关系中角色错位，追逐土地市场利益才是耕地不能有效保护的根源。在2006年土地市场治理整顿发现的土地违法案件中，地方政府违法案件占案件总数的20%左右，但涉及的土地面积却占总违法面积的80%。从2007年全国查处案件数量分析中可以看出，在土地违法问题上，地方政府仍然是主导。

农民利益受损，社会矛盾多发

今天的中国正经历着高速的工业化和城市化，土地也在此过程中快速的升值，然而，由于中国农民和农民集体对集体土地仅仅享有一种残缺的土地使用权——现行法律将其定义为“土地的承包经营权”，实质上仅为土地的耕作权，所以无法摆脱贫困和调敝的蔓延。

土地制度加重“三农”问题

在所有权与使用权“双重残缺”的情况下，作为一种职业的农民只能靠出卖劳动力获取较低收益，而无法与其他职业站在同一起跑线上，所以越来越落伍时代和社会的发展，最终成为落后、贫困以及愚昧的象征，中国土地的多数问题和“三农问题”就是从这里产生的，1985年以后中国城乡收入差距拉大，甚至积重难返也与此密切相关。

近年来，我国农民财产性收入占人均纯收入的比重越来越大，但绝对数始终偏低，2011年，全国农民人均财产性收入为249元，约是农民全部人均纯收入的2.3%。其中一个重要的原因，就是农民拥有的农地产权残缺。

因为产权残缺，农民只有房产没有地产。换言之，农民住的房子虽然是财产，但宅基地不允许抵押、不允许买卖，不能带来收入，从严格意义上讲不算财产，至少不具有财产收入的功能。另一方面，城市化、工业化用地需求呈刚性增长态势，地租日益上涨，农民宅基地被排除在建设用地市场之外，几乎不能享受绝对地租上涨带来的好处。

农村土地价格被制度压低了，失地农民得不到合理补偿

在现有的农村集体所有制下，农地转用（征地）过程中农民的收益被人为地压低，农民难以分享城市化带来的收益，比如现有的征地补偿标准是按照《土地管理法》中以农业产值折算补偿的规定计算的，是一个较低的标准。

最保守的估计也认为，从改革开放以来，国家因征地从农民手中拿了2万亿元。而据党国英教授的计算，仅从1952年到2002年，农民在60年间向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行利率3%计算）。而从我国实行土地征用补偿政策以来，各级政府累计支付的土地征用费却不超过1000亿元。

另外，据上海市社科院2006年提供的数据，长三角农地征用价格为37.5万、45万元/公顷，一级市场农地出让价格为210万、525万元/公顷，到了二、三级市场上，农地市场价格为1125万、2250万元/公顷。

造成群体性事件和社会不满

城市化的过程，特别是其中大量土地被征用的过程所引致的结果已远远超出经济领域，扩展到了政治、社会、文化等多个领域。在国家逐渐走向工业化和城市化的历史背景下，只是试图用消灭农民产权的模式来加快经济发展的步伐是注定要失败的，即便取得了成绩也是短暂的。从长远看，这样的模式还会阻碍经济效率和人民整体生活水平的进一步提高，增大政治、经济体制的运行费用。 同时，征地中的利益冲突、基层干部在征地时的违法行为，很大程度上影响了国家制度安排的绩效，构成了对现存政治权威的挑战，政治合法性出现危机。 随着农民权利观念的觉醒，国家垄断农地发展权同样存在着巨大的反对力量。农民寻回土地发展权的努力就是这些力量的源动力。随着失地农民数量的增长，这种反对力量会越来越强。一个比较突出的例子就是近年来发生的群体性事件中，大多数与征地拆迁有关。

莫让问题积重难返

如果不改变现有的土地制度，却想要在耕地保护、公民土地权利保障和城镇化之间找到平衡点的话，那几乎是不可能的。可以预见，如果不按照公平和法治的原则对现行的土地管理体制进行根本性的革新，围绕土地问题而产生的冲突和矛盾不但无法减少，反而会不断增多并日益激化，并可能最终将中国引向公民土地权利受损，国家保护耕地和维护粮食安全的政策失效，城市化畸形发展的恶性循环之路。

土地制度改革的猜想

土地制度改革的方向

当然，执政者也意识到了上述这些问题，在土地制度改革的方向上不断给出自己的答案。

2007年10月，以平等保护各种物权为核心宗旨的《物权法》终于被全国人大常委会强行通过。

2008年底，中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定提出：

„„坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品(行情,问诊)有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。

赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变„„.按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。„„完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。„„改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

这个被称为是新中国“第三次土改”的决定确实标志着中国的国家战略和国家治理出现了重大的转向：首先，这份文件表明了执政党开始将工作重心从城市重新转回农村；其次，执政党相信，只有建立产权明晰的农村土地制度，建立集体土地与国有土地“同权同地同价”的统一的土地市场，缩小征地范围，允许并鼓励农民进行土地流转（以不改变用途为前提），农业现代化才能实现，农民的土地权益才能得到保护，农村才能进一步发展，农民才能富裕，扩大内需和经济结构调整的任务才能实现。

根据中央文件的精神和当今中国的客观政治环境，针对上面提到的各种经济社会问题的土地制度根源，我们提出土地制度改革的前提和路线图。 土地改革前提

首先，土地制度变革的方向和基础应当适应社会主义市场经济的要求，就是要在承认各种市场主体平等地位的前提下，应当更加尊重市场规律，主要依靠经济杠杆来配置各种生产要素，同时要兼顾共同富裕的长远目标。政府的作用更多的是提供保护和建立公共秩序，限定用途的转换，为交易提供空间，同时要为人民提供最后的生活保障。

其次，政府从土地用途转换上进行规划管理。作为一种稀缺性的资源，土地的利用方式关系着一个地区乃至一个国家的经济发展、政治和社会稳定，因此，其开发和利用必然受到公共利益和社会发展的普遍制约，世界各国在此问题上概莫能外。基于市场主体的平等地位，如果是基于公共利益的需要并符合土地利用规划的管制，政府可以对土地权利人的权利进行限制或者剥夺，但必须对公民由此遭受的损失进行事先公平的补偿。

我国土地改革路线图

集体土地：明晰土地产权

产权明晰应当是土地制度改革的第一步。“有意的制度模糊”在土地制度改革的初期也许能够减少一时的争论并有利于改革的起步，然而终究只是推迟了矛盾发生的时间和地点，却并没有解决矛盾，根据前面的分析，未来的改革可以从以下几个方面着力：

1、坚持土地的集体所有，实行政社分开。

特有的社会经济政治文化环境使得我国土地制度改革最好的选择是完善农村土地集体所有制，但农村土地所有权的代表资格必须确定。

集体经济组织和广大农村原有的集体经济组织解体或名存实亡，村集体经济组织主体缺位也是农村立法工作中的重大缺失，因此，以立法形式确认包括农村集体土地在内的农村集体资产归农村集体经济组织所有的产权主体法律地位。

2、强化集体土地用益物权功能。

在公有制下，集体土地所有权主体难以明晰，要发挥产权的激励约束功能就必须强化用益物权功能，让用益物权不仅拥有占有、使用和收益的权利，同时拥有处分的权利。

传统民法上用益物权的权能主要对物的使用、收益，不包括处分，这与西方的产权制度安排非常相近。但在中国这种公有财产的权利体系下，所有权的公有性必然要求与西方产权体系及功能定位存在区别。要保障公有财产进入市场实现资源的优化配置，就要让当事人享有对公有财产的独立支配权利，因而用益物权就必须即享有使用、收益，同时还应该包括处分权利。例如国有土地所有权归国家，国有土地用益物权享有使用、收益及处分的权利。因而，从城乡统筹视角来看农村土地产权体系的构建，就应该按照物权原则进行规范产权体系。

另外，城市国有土地使用权具有完整的担保物权，但农村集体土地产权确存在产权权能的不完整。因而城乡统筹下农村集体土地使用权也应该享有担保物权。

3、稳定承包关系。

2002年《土地承包法》规定，承包期内发包方不得调整承包地，但若承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

然后这一规定在现实中却得不到贯彻，例如在“城乡统筹综合配套改革试验区”成都，农村产权改革试点所有的确权方案，都没有完全按照《农村土地承包法》和国家的相关政策执行，而是兼顾了村庄伦理，根据本村的实际情况和大多数村民的愿望对国家法律和相关政策的硬性规定进行了灵活变动，比如赋予集体经济组织根据集体经济成员的增减依法按民主程序调整农村土地承包权和宅基地使用权的权力。

这种不稳定的集体土地承包和分配关系对于产权的明晰造成非常不利的影响。大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿，产权的稳定和产权权能的完整对于农地流转都有着巨大的促进意义。

中央2013年1号文件指出要稳定农村土地承包关系，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。从中央文件的精神来看，未来土地承包关系有望更加稳定。

完善国有土地产权治理结构

未来的国有土地产权制度应当进一步改革和完善：

1、应当明确全国人民代表大会代表全体公民享有国有土地的所有权；

2、全国人民代表大会依法授权国务院行使国有土地的所有权，必要的时候还可以依法授权地方人民政府行使国有土地的所有权；

3、国务院国有资产监督管理部门代表作为国有土地所有权人的中央政府负责国有土地所有权的具体行使工作，而国家土地管理部门则代表作为国家最高行政机关的中央政府负责中华人民共和国领土以内所有土地的管理工作，两个部门相互配合，相互监督。

国有边界确定，取消“城市土地=国有土地”

城市的土地制度要实行多元所有，非公益性的土地实行非国有，不通过国家征地行为获得，而通过用地单位和供地单位（农民）直接的市场交易获得。这样，城市里就必然出现多元的土地所有制。

经过多年的改革，中国的所有制结构本来就由单一的公有制变成了多元的所有制结构，进一步推进土地制度的改革不会改变我们国家的性质，也不会改变《宪法》的基本精神。《宪法》说社会主义初级阶段就是实行公有制为主体，多种所有制并存，只不过具体涉及城市土地时，规定了一个国有制。如果城市土地实行国有制为主体，多种所有制并存，这和《宪法》的基本精神也是一致的。 建立城乡统一的土地市场

既然集体土地与国有土地的平等在1982年时已经为我国现行宪法所确认，既然我们承认现行宪法依然是国家的根本法，那么就应当落实宪法的规定，尽快删除《土地管理法》等相关法律中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的违宪规定，按照“同地、同价、同权”的原则，将作为“农民资产”的农村集体土地和国有土地同时纳入统一的土地市场，从而改变集体土地“所有权残缺”的现状，以真正维护农民和农民集体的财产权和其他宪法性权利。 具体来说，主要包括以下三个方面：1、集体土地中被规划为农用地的部分可以在不改变用途的前提下与其他组织或个人（当然，也包括代表国家的政府）在农用地流转市场进行交易；2、集体土地中被规划为建设用地的部分可以直接进入建设用地交易市场，无须先征收为国有土地；3、取消国有土地上的划拨，建立统一的土地有偿出让制度。通过这三个方面的制度改革，我们就可以建立区域乃至全国统一的农用地流转市场和城乡建设用地交易市场，进而实现所有土地的“同地、同权、同价”。

土地管理，从指标管制走向规划管制

1、规划而不是指标

通过各种计划经济指标来进行土地管理和用途管制的方法，在实践中被证明为既不科学，也没有效果。

在市场经济和法治社会中，众多发达国家主要是采用土地规划的方式实现私人土地财产权与公共利益平衡的，即国家按照工业、农业、商业以及居住、生态用地等功能，制定土地的总体利用规划和分级城乡规划，进而实现土地的合理利用。

2、土地用途管制与耕地补偿

（1）中央政府为了维护粮食安全而保护耕地的努力必须得到坚持，但究竟应当保有多少耕地来维护国家的粮食安全应该是一个动态的数据，需要科学论证。

（2）一旦中央政府通过科学计算确定了某个具体的耕地保有量，特别是基本农田保有量，那么其就必须首先制定严格的土地利用规划，然后建立一套垂直的土地管理系统来执行这套规划，从而确保基本农田不被用于非农业建设。

（3）为了保护粮食安全，政府当然可以自由地将国有土地规划为农业用地但如果政府将农民拥有的土地规划为农业用地，并严禁土地所有者将这些土地转为非农用途，这实际上就剥夺了农民的土地发展权。换句话说，这意味着这些耕地的所有人为了多数人的利益（有饭吃）而做出了特别的牺牲。就补偿的方式而言，我们认为，既可以由中央政府建立专门的基本农田保护基金给予土地权利人固定的耕地补贴，也可以允许基本农田范围以内的农民将耕地开发权放到土地市场上交易。

通过上面的制度设计，政府通过建立了耕地保护的激励机制，从原有的被动保护转向农民主动的积极保护，政府也实现了从“双重管制”向“单一管制”转变，由政府既管土地用途的转变，又管土地价格的变化，转变为仅管土地用途转变一个方面。

这种耕地补偿机制在我有已有雏形。目前，成都、广州、佛山等地建立了对承担基本农田保护任务的农户和村集体经济组织或村民委员会进行补贴的制度，补贴标准也比较高。另外，重庆也计划实施400元/亩/年的基本农田保护补贴。 规范征地制度

征地制度事关经济发展和社会稳定，并与多方利益息息相关，必须更加规范。

1、我国必须加快征地立法，明确征地“公共利益”的内容与范围。要将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待，对前者的流动不过多地干预，对后者，政府则依法充分行使土地征收权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，即在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围。

2、必须严格控制征地权。大多数国家都规定征地权是政府特有的行政权力，政府行使征地权的具体表现通常是控制征地审批权，但是，问题的关键不在于审批权在哪一级政府，而在于是否能严格控制征地审批权。借鉴国外的经验，可行的做法是建立征地审批责任制，从政府首脑到职能部门负责人再到具体经办人员，责任层层落实；如违反法律规定，则追究相关人的行政刑事责任。

3、遵循市场原则，提高征地补偿标准。从国外情况来看，征地补偿标准与土地制度、经济发达程度密切相关。我国处于社会主义初级阶段，实行土地公有

制，法律在确定征地补偿时，应细化补偿项目，扩大补偿范围，采用多样化的补偿方式，并合理分配补偿费用，给予失地者公平、合理的补偿。

4、严格规定土地征收的程序，最大限度地减少政府征收的自由裁量权，防止行政权力的滥用，保障失地者的权益，同时赋予被征收人相应的司法救济权。 目前改革的进度：改革较少，改良居多

目前关于土地改革的政策和措施主要包括两个方面：1、鼓励集体农用地流转与规模化经营；2、统筹城乡建设用地增减挂钩。然而，国家关于土地改革的基础性制度建设却乏善可陈。

集体农用地鼓励流转，但产权难明

近年来，国家多个政策力推集体农业用地流转，但进展并不明显，主要是因为从制度建设上来看却进展不快。

1、彻底确权之路还很遥远。

国土资源部一直没有停止对集体土地流转的试点工作，然而，多年的试点经验和教训让国土资源部清楚地认识到，惟有首先完成地籍调查和土地登记，集体土地的流转才能完全、有序地顺利进行。所以，早在2006年年末，国土资源部就推动国务院布置第二次全国土地调查。

国家也非常重视集体土地的确权问题，2010年中央一号文件指出，要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

经过几年的努力，截至2012年底，国土部宣布农村集体土地所有权登记发证率达到94.7%，农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证工作稳步推进。

然后，集体土地彻底确权之路还有很远，比较突出的问题有以下三个：（1）确的是集体土地所有权，承包经营权确权尚早。2013年中央1号文件指出要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。（2）承包关系的不稳定进一步模糊了产权。2013年中央1号文件同时指出，“要稳定农村土地承包关系，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”（3）地方政府执行效率低。由于我国土地产权关系异常混乱和模糊，再加上确权对地方政府没有政治或经济利益，甚至有可能损害其利益，国土部推动的确权之路缓慢。最后，国土部将将土地登记与各地的“集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩”，才推动地方政府开展登记工作。

2、所有权：政社分开比较难。

我国目前农村土地制度对“政社合一”的人民公社体制产生的严重依赖，甚至《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《土地承包法》等法律中都有关于村民委员会和村民小组代替集体经济组织行使集体土地所有权的规定。从基层的利益纠葛和立法层面来看，政社分开都不太容易，只能在现有的制度框架下优化运行。

3、农村土地的用益物权完善有待制度确认。

虽然《物权法》以专章分别规定了“土地承包经营权”和“宅基地使用权”两个用益物权，但存在权能残缺。

从而在土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押能否放开问题上，《关于的说明》中指出，“考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟，所以设置了较为谨慎的规定，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地。”

城乡统一的建设用地：实物市场放开不易，指标市场试点较好

由于土地位置固定性，城乡统筹中不是简单的城镇居民到农村从农村居民手中获得宅基地的过程，而是需要在空间重新配置宅基地，进行集中集聚的过程，它们主要目的分两类：

第一类：实物市场，是指以直接在土地上开发建设为目的，城市资本和工业资本直接购买城郊（进入城市规划的近郊）农村集体建设用地。可称为集体建设用地“城乡实物市场”。

第二类：指标市场。不以购买农村集体建设用地本身为目的，而是在土地管制的制度框架下，遵循“占补平衡，城乡建设用地增减挂钩”的原则，购买与异地（特指没有进入城市规划的远郊）农村集体建设用地同等面积的城郊农地转用为城市建设用地的权利，其本质是购买一种土地管制配额指标。可称为集体建设用地“指标市场”。

1、“实物市场”现实中大量存在，但政策突破不大。

随着工商业经济的发展，城市国有建设用地供需矛盾突出。在国家的默许下，允许集体建设用地使用权流转成为广东省等许多地方政府解决建设用地供需矛盾的先行之举。

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2005年广东省制定了我国首部关于农村集体建设用地流转的地方性法规《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确了集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押等。但总体来说，集体建设用地的政策突破不大：

（1）目前的农村集体建设用地流转制度改革，主要是地方政府进行的制度创新以及流转试点工作，其直接依据仅限于国家政策、地方性的法规或者相关的规范管理措施。因此，单位和个人利用农村集体土地进行非农建设的法律依据不足，从国家基本法律层面支持农村集体建设用地流转制度改革的力度还不够。

（2）由于不能突破《土地管理法》，一些地方的实践，如比较敢大胆创新的广东实践也存在严重的缺陷。如规定“农民的宅基地不能流转”以及“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”等，这实际上就大大限制了农村集体建设用地“入市”的范围。宅基地使用权转让、出租和抵押的可以流转，但不得再申请新的宅基地。按目前《物权法》的规定，城市人不能去农村买房子，农村人卖也只能卖给本经济组织内享有宅基地分配权的人，还要经过本经济组织的同意，这样留下的空间显然太小了。小产权房禁令根源就在于宅基地流转的法律限制问题。然而，土地管理法是全国人大通过的。在现行法律修改之前，农地入市的全国性管理办法不可能出台。

2、“指标市场”试点较好。

“耕地占补平衡”为“城乡建设用地增减挂钩”这一机制的实现提供了中介桥梁和纽带。政府可以通过减少农村建设用地（宅基地）复垦为耕地，作为补充耕地资源，而后按照等量或小于补充耕地面积量在城镇周边占用耕地，形成了空间上的建设用地的置换过程，实现了建设用地的空间结构调整和重新配置。 “城乡建设用地增减挂钩”机制在成都、重庆、天津、无锡、苏州、天津等城市都有试点，其中代表性的就是重庆的“地票”模式。

3、“指标市场”仍离不开政府的主导。

目前的“城乡建设用地增减挂钩”机制的缺陷也是非常明显的：

（1）在现有的城乡社会保障体系和相关法规规划管制尚未建立健全的环境下，政府主导下的集体建设用地的配置成为了各地城乡统筹进程中的共同特点。

（2）集体建设用地配置仍然在征地制度的框架下进行。在城乡统筹实践中，集体建设用地配置的最终是通过征地形式来落地的。政府通过整理复垦集体建设用地换得建设用地指标，然后通过征用的方式在城镇周边以征地的方式落地，因而集体建设用地的配置过程仍然没有脱离城乡分割的征地制度，城乡之间的基本隔阂还是没有完全打通。

（3）政府存在越界干预集体建设用地配置从而获得“土地财政”的可能性。从实践中可以看出，政府承担和控制着整个集体建设用地配置的运作过程，包括集体建设用地补偿标准的制定以及最后的落地征用。政府通过拆迁安置置换等方式从农民手中获得集体建设用地，通过复垦整理后获得建设占用耕地的权利，最终还是由政府进行出让土地。整个过程政府拥有强制的行政权利，即从农民手中获得宅基地又可通过征用从城镇农民手中获得城镇发展用地，“土地财政”成为

了政府承担整个过程的动力。不管是集体建设用地的补偿还是征地补偿都是由政府制定，难免会出现政府为获取“土地财政”进行强拆。

深化土地改革面临的突出障碍

土地财政依赖：暂时无法填补土地出让金的财政收入

目前的财税体制以及土地制度让地方政府患上了严重的“土地财政依赖症”。全国土地出让收入占到地方财政收入很高的比例，2010年和2011年分别达到了72%和64%。

地方税收规模较小，缺乏支撑地方本级税收长效增长的主体税种，无法支撑其目前已经扩张的事权。在健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制之前，想彻底扭转地方政府“借地生财”的内在动力难度很大。

中央政府土地监管困境难破

虽然目前我国土地管理制度在耕地保护方面并不得力，但对于中央政府和监管者国土资源部来说，却是极有中国特色的管理方式，其巧妙地利用若干指标调动了地方政府的力量约束了不易监管的土地市场。

中央政府在土地管理中确实存在管理手段和信息获取等方面的缺陷。截至2011年，中国大陆有32个省级政府，332个地级市，2853个县级（市）政府、40466个乡镇，而国家土地督察行政编制才360名。在全国未建立起有效的监管体系前，政府恐不敢轻易放弃目前的管理方式。

农村社会保障建设不足，担忧农村不稳定

我国现行土地政策赋予了农村土地具有收入保障、社会保障、就业保障等功能。很多人认为农民一旦失去了土地承包经营权，就失去了生存发展和就业保障，失去了土地这一“养老保险”的最后一道防线。

如果强化集体土地的物权属性，完善其转让继承和抵押的权能，很多人便会产生一系列的担忧：

1、会导致土地兼并，会引起失去土地的农民会失去社会保障。

2、会导致大量失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。

3、有人担心宅基地流转会导致农民失去住所，尤其是城市居民到农村购房建房，等等。

虽然这种论调得到了很多人的支持，但是，这些意识形态化的担忧在今天看来不那么站得住脚了，毕竟农村居民的收入结构已经发生了较大的变化。

不过中央政府也存在“投鼠忌器”的可能。在当前的环境下，农地断然确权流转，有可能被基层势力阶层通过很多手段集中到自己手里，从而造成严重社会问题，这个问题的解决需要以农民权利意识觉醒和对腐败的根治。

土改深化对农业行业的影响

土地制度改革的深化将对我国农村和农业的发展产生深刻的影响，尽管这些影响可能将是较为远期的。

提高土地利用效率，为农业加工业提供稳定市场环境

正如前面提到的，城镇建设用地集约利用的程度远高于农村建设用地，当经济发展到一定程度时，在城镇化过程中，建设用地的总量应该是一个减少的过程。 当城乡统一的建设用地市场形成和完善后，不论是通过“实物市场”还是“指标市场”，集体建设用地都可以自由流动，优化国土的空间配置，从而在城镇化过程中，建设用地的总量应该是一个减少的过程。

我国目前农村宅基地面积严重超标，目前总面积约有1.37亿亩，平均每个农村居民135m2，。以成都为例，近几年，成都市政府规划批准的农村宅基地是人均35m2，但目前各农户实际拥有的宅基地面积人均相差较大，最多的达到人均1亩，最少的也有人均90m2。

如果未来按照全国平均每个农村居民宅基地面积35m2计算，将可节省1.02亿亩建设用地。

我们假定未来城乡维持目前的建设用地人口密度标准不变（宅基地按人均35m2新标准计算），在2020年人口总量14亿、城镇化率61%的假定下，我们计算建设用地可以降低的规模为0.32亿亩。

不考虑其他建设用地的人均规模降低，前面两项可以节省1.56亿亩建设用地，如果全部复垦为耕地的话，2020年总耕地规模将达19.8亿亩，全国人均耕地面积1.39亩，较2008年的1.37略有提高。

人均耕地保持稳定，粮食的供给将不会出现严重短缺，虽然对于种植业来说单位种植收益提升不利，但对于农产品下游产业链来说，将面对更加稳定的市场环境。

土地流转顺畅后对农业规模化、产业化产生更加正面的影响

大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响着农户农地流转的意愿，产权的稳定和产权权能的完整对于农地流转有着巨大的促进意义。随着未来土地制度改革的深化，集体农用地的产权将不断明晰，权能不断完善，流转也有望更加顺畅。

在国有、集体一体化的农业用地使用权市场建立后，大型规模化种植企业农地扩张的范围更加广。特别地，对于装备先进，规模化程度高的国有种植企业面临更加广阔的土地流转来源。上市公司方面，亚盛集团(行情,问诊)、北大荒(行情,问诊)、新农开发(行情,问诊)以及海南橡胶(行情,问诊)等公司将长期受益。 农业规模化以后对服务于农业的各个产业都将有积极影响

随着土地制度改革的推进，农业行业将不断向规模化迈进。但是对于广大的农民来说，虽然土地制度改革有利于人口城镇化进程，但人口城镇化的速度不可以突然加快，农民的减少是缓慢，土地经营的规模化进度也是缓慢的。

由于自身的经营能力和种植技术受限，这种小型的规模化农业对专业化的农业服务公司、农业机械服务的需求将大增。另外，规模化经营以后，农民对农资的关注将加强，质量更优的种子农药将迎来更好的发展。

耕地补贴直接提升农业的盈利能力

如前所述，成都、广州、佛山等地方已经建立了对承担基本农田保护任务的农户和村集体经济组织或村民委员会进行补贴的制度，补贴标准也比较高。另外，重庆也计划实施400元/亩/年的基本农田保护补贴。

如果未来政府在全国范围内设立耕地保护基金，那么种植业内的企业将普遍受益。上市公司中亚盛集团、北大荒、新农开发等拥有大量耕地的企业将直接受益。拿北大荒来说，其有耕地1000多万亩，如果按照400元/年/亩来补贴，则年补贴金额将达到40亿元，相对于目前的盈利能力来说是个巨大的数字。 不过，在当前的土地制度下，这种补贴的力度有待观察。除了成都、广州、佛山和重庆以外，其他一些地方虽然已经建立耕地保护基金，但是补贴标准较低，有的只有20元/年/亩，而且目前都是地方性的政策，全国铺开还有待进一步发展。

统一城乡的建设用地市场形成后，一些集体土地价值将提升

机会将存在以下两个方面：

1、城郊农用地不用征收直接计入建设用地市场，获得土地升值收益。 十七届三中全会指出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这个提法已经具有开创性的意义。

未来随着一体化的城乡建设土地市场的建立，拥有城郊农业用地的企业有望分享土地用途转换的价值增值。

2、荒地和建设用地复垦可能获额外经济利益。

集体建设用地的“实物市场”放开在近期面临的困难比较多，但是“指标市场”的试点情况较好。如果该政策在全国推广，那么拥有复垦资源的公司将受益。 养殖企业受益于农村土地流转和居民加速转移

畜牧养殖企业也是土地依赖型的行业，发展规模化养殖对土地的需求较为强烈。养殖用地在农业用地的分类中是“其他农用地”，绝大部分位于农村集体土地里面，农村集体土地加快流转有利于养殖企业获得发展用地。

从土地制度改革有利于农村人口转移的角度看，我们还可以发现，农村人口数量减少后，农民的副业——畜禽散养量将减少。

以生猪养殖为例，散养户在不断退出，为规模化养殖企业留出更大的市场空间。我国生猪养殖行业在1990年以前主要以散养模式为主，年出栏生猪占比达到90%。近年来，我国生猪规模化养殖比例不断上升，到2010年末已经接近65%。 限制 农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但以下两种情况除外：1、符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外；2、在得到相关批准下，农村集体经济组织可与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。

出路 农村集体所有土地必须通过国家征收转为国有用地，才能用于城市建设。

地区 出台政策 补贴标准 资金来源 实施时间

成都 《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》、《成都市耕地保护基金筹集与使用管理实施细则（试行）》 基本农田：400元/亩/年；

一般农田：300元/亩/年 基金的主要来源包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税的一部分、土地出让收入的一定比例资金以及其他财政资金 2008年01月15日起实施

广州 《广州市基本农田保护补贴资金管理试行办法》 老城区：500元/亩/年； 新城区：400； 县级市：300 补贴资金按土地出让金的管理方式筹措资金，即取得土地出让金收入的区、县级市负责辖区内基本农田补贴资金的筹措，没有土地出让金收入的区，其辖区内基本农田补贴资金，由市本级统筹解决。 2011年1月1日起实施

佛山 《佛山市基本农田保护补贴实施办法》 禅城、南海、顺德三区不低于500元/亩/年； 三水、高明两区不低于200元/亩/年 补贴资金筹措以区、镇两级财政为主，各区自行承担。市级财政对高明、三水两区给予每年各1500万元的定额补助，暂定3年。 2010年4月1日起实施

项目 内容

内容 所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这些指标被开发商购得，将之用于开发。土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地，可使用地票办理农用地转用和土地征收，冲抵等量的新增建设用地计划。

特点 建立在农村土地交易所平台基础之上的“地票”交易制度是整个农村集体建设用地流转机制的中心内容。它体现了三个方面的创新：一是使农村建设用地减少与城市建设用地增加，形成一个全市范围内的统一产权市场；二是更严格的耕地保护措施，强调先补后占；三是城乡级差地租的价值得到了更公平的分配，为大城市反哺大农村找到了一个新的资金渠道。

效果 重庆市推行农村集体建设用地“入市”自开展以来，初步取得了较好的实效。以重庆农村土地交易所为平台，累计（至 2009 年底）完成交易地票 1.4 万亩，约占全年获批建设用地指标的 6%，较好地缓解了工业化和城镇化用地压力。重庆农村集体建设用地“入市”是双向共赢的，不但是土地要素进城，还有相当于近 13 亿元资金从城市流向农村。土地要素和资金双向对流，工业、城市和“三农”互利共赢的格局基本形成。