图表:行政诉讼之举证责任分配与举证期限

浅谈简易程序的举证期限

作者： 陈文刚 雷跃贵

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中的举证期限只适用于普通程序，简易程序的举证期限不受该规定中30日的限制。简易程序是审理简单民事案件的程序，《中华人民共和国民事诉讼法》第146条规定，适用简易程序审理的案件应当在三个月内审结，因此，简易程序的举证期限不能过长，否则，会影响结案期限。简易程序的举证期限要根据当事人的要求和案件的难易程度来确定，一般根据以下几种不同情况来确定案件的举证期限。

一、在送达诉状副本、应诉通知书时，可征求被告的意见，是否需要15天答辩期？如果被告明确表示需要15天答辩期或不明确表示不要15天答辩期，那么，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第113条之规定，答辩期为15天，因而举证期限不少于15天，以便当事人有充分的准备时间，做到从程序上保护当事人的合法权益。原告是先取证后起诉，有充分的调查取证时间，原告的举证期限的权益是得到保护的。法院向被告送达诉状副本、应诉通知书后，被告才开始调查取证，法院要在规定的期限内结案，当然要限制被告的举证期限。具体的举证期限可由以下几种方式来确定：1、由原、被告双方协商确定。原、被告双方协商确定的举证期限，必须要得到法院的认可，否则，其协议的举证期限无效。因为当事人协议的举证期限过长，会影响法院的办案期限，一般限制在在30日以内。2、如果双方当事人对举证期限协商不成，达不成协议，可由法院指定举证期限，时间一般在15日以上30日内。

二、如果被告在应诉时明确表示不需要15天答辩期的，其举证期限可由双方当事人协商确定，协商确定的期限必须在15日之内；如果协商不成，或达不成协议，可由法院指定举证期限。法院指定举证期限应征求被告的意见来确定举证期限，一般限定在15日之内。

三、双方当事人一起到法院要求解决纠纷的，原告对其主张有主要证据，被告承认的，且被告同意口头答辩，不需要举证期限的，可以不再确定当事人的举证期限，直接开庭审理，作出调解或判决。

四、被告应诉后，在开庭前或开庭中提起反诉的，就反诉的诉讼请求应征求原告的意见，是否需要答辩期或举证期限，如果不需要，可直接把本诉和反诉一并审理；如果需要答辩期，可先审理本诉，答辩期或举证期限届满后，再审理反诉。反诉的举证期限可根据上述一、二种情况来确定。

五、原告增加、变更诉讼请求的，就增加变更的诉讼请求，法庭也应征求被告的意见，是否需要答辩期和举证期限，如果被告明确表示不需要的，可与原诉同时审理；如果被告明确表示需要答辩期或举证期限的，那么可作如下两种方式处理：1、如果原告只变更部分诉讼请求的，对变更的诉讼请求暂不审理，先审理未变更的诉讼请求所涉及到的内容，变更了的诉讼请求，等到被告答辩期满或举证期限届满时再行审理，最后一并作出调解或判决。其举证期限可根据前述一、二种情况来确定。2、如果原告的诉讼请求全部变更，法院应作出延期审理的决定，等到被告答辩期满后，才开庭审理。3、如果原告增加诉讼请求的，法庭就原告增加的诉讼请求征求被告的意见，是否需要答辩期或举证期限，如果不需要，就与原诉一起审理；如果需要答辩期，就等到答辩期满后，再行审理增加诉讼请求的内容，最后一并作出调解或判决。上述三种情况的举证期限可根据前述一、二种来确定。

六、在确定原、被告的举证期限时，最好把原、被告的举证期限确定在同一天届满，同一天向法庭提交证据，以免被告查阅，特别是复印原告提交的证据，投机取巧，造成对原告的不公平。在送达应诉通知书时，只需向被告送达原告主要证据的证据清单，在举证期限届满前，原、被告双方均不得阅卷，使原、被告双方在收集证据上享有平等的权利。

总之，简易程序的举证期限，即要灵活，又要保护当事人的合法权益，以体现人司法为民的原则。

（作者单位：四川省泸州市纳溪区人民法院）

试论行政诉讼举证责任制度

内容提要：

行政诉讼举证责任的分配在司法实务中是个令人感到棘手的问题。本文首先阐析了举证责任的分配原则及其价值；进而论证了证据的采信规则，其间归纳了行政主体在实施具体行政行为中所取证据因违法而不予采信的几种主要情形；接着对行政诉讼取证和举证期限的期限问题作了论述，最后提出了被告履行举证责任的标准。希冀本文对我国行政诉讼举证责任制度的研究能有所裨益。

关键词：行政诉讼  举证责任 证据

行政诉讼证据制度与刑事、民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。如何设定行政诉讼的举证责任制度，使之成为确定行政诉讼的胜诉和败诉的规则，值得深入探讨。

一、举证责任的分配及其价值

行政诉讼举证责任的分配，我国行政诉讼法采用被告负举证责任说，但规定得过于原则，在审判实践中难以掌握。 《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》 （以下简称《解释》），对举证责任作了较为明确的规定，采用由被告负举证责任说，兼采合理分担说，即在一般情况下由被告承担举证责任，在特定的情况下由原告承担部分举证责任。尽管如此，但仍不够周全，主要是对举证责任的价值未作明确设定。

举证责任的价值，主要是指诉讼中的原告、被告或第三人所承担的举证责任对胜诉和败诉所产生的决定性作用。法律法规或司法解释，对此应作明确规定。譬如，法律规定在行政诉讼中，作为被告的行政机关对其所作具体行政行为承担举证责任，若其拒绝承担举证责任，或所举证据是作出具体行政行为以后收集的证据、依据，对此法院如何裁决？仅作出“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，这样的司法解释显然不够。

我国实行的是成文法，在行政权强大且不甘愿法律束缚其手脚，司法权相对弱小的环境下，如果法律不作明确规定，处于行政法律关系中的弱者——行政相对人的合法权益难以得到有力保护。因此，对于上述作为被告的行政机关应当举证或者所举证据不符合法律规定，应明确设定被告承担败诉的后果。同样，行政诉讼中的原告，对于起诉符合法定条件，起诉被告不作为，提起行政赔偿中被侵害造成损失的事实以及其他应由原告举证的，如果原告不举证或举证不能，也要明确应由原告承担败诉的后果。

二、证据的采信规则

在法律意义上，是依靠证据和推理去认定事实，这就法律上的事实。法律上的事实依靠证据支撑。如果没有强有力的制度对证据的采信作出规定，行政诉讼活动则难以为继。

“先取证，后处理”是行政机关作出具体行政行为的必经程序，如果行政机关所取证据违法，则具体行政行为的合法性就会坍塌，行政相对人倘若提起行政诉讼，作为行政主体的行政机关败诉将不可避免。

在行政诉讼中，设定证据采信规则，对促进行政机关依法行政，避免具体行政行为违法具有特殊的意义。行政主体在实施具体行政行为中所取证据因违法而不予采信的主要情形主要如下：

（一）行政主体认定事实的证据违法

行政活动绝大多数是行政主体依职权行使的具体行政行为，是其主动行为，即使是依申请的行政行为，其也处于主导地位。行政主体在个案出现后，也要主动收集、审定并采纳证据，以便作出合法合理的行政行为。该行为是一个权力运行的过程，其中证据运行活动的不正常，即可能导致作为认定事实的证据违法，其证据则不能采信。

1、证据的外在形式违法。《行政诉讼法》第三十一条规定了书证、物证、视听资料等七种证据形式。对于以上证据形式经过法庭质证属实则可以采信。如果外在形式不合法，在作出具体行政行为之前未加以补救使其合法化，则不能予以采信。

2、非法定主体收集的证据。行政主体对于非法定主体收集的证据，即便该证据具有客观性和相关性，但如未经过行政主体的法定人员依法定程序重新收集并查证属实取得合法性，也不能采信。

3、违反法定程序取得的证据。行政主体不遵守法定的步骤、顺序、方式和时限对证据进行收集、审查和采纳，即作为事实认定的证据；发现后，在作出具体行政行为之前又未采取法定的补救措施或重新通过合法程序取得，对认定事实产生严重影响的证据，不能采信。

4、采取非法职权取得的证据。行政主体违反法律规定采取的手段、方法和措施所取得的证据，如对行政相对人采取威逼利诱、违法羁押或胁迫手段获得的证人证言，即使该证据具有客观性和关联性，但由于是利用职权非法获取，也不能采信。

（二）行政主体在行政过程中举证责任违法分配

行政主体在行政过程中，对举证责任的分配要遵循以下原则：

首先，举证责任应依据法律规定。这里的法律既包括狭义的法律，也包括广义的法律即法律精神和原则。根据现有法律规定，立法对举证责任的分配，常由实体法根据事实要件予以明确，通常表现为除非有例外规定，程序的发动人员负有举证责任。

其次，由行政主体依合理原则分配。行政程序举证责任的分配可参照刑事诉讼和民事诉讼两大诉讼举证责任分配规则及其精神，在不违背公平、显失情理的条件下，合理分配举证责任。

最后，应该有利于相对人。行政程序确定的职权调查主义原则使行政法律关系中行政主体一方拥有特别地位，对此，行政相对人完成法定举证之外的举证责任在无法律明确规定，依照经验又无法合理分配时，宜采取有利于相对人，即由行政主体一方负担举证责任为解决办法。

行政诉讼中，对于举证责任违法分配的、显失公平、不利于行政相对人的举证责任分配，经法院查证后应不予采信。

（三）行政主体认定事实时推定或认知违法

1、行政主体作出行政行为时除运用证据外，也运用推定获得事实结论。行政推定是在行政领域根据某一事实的存在作出另一与之相关事实存在与否的假定。行政推定可分为法律上的推定和事实上的推定两大类。法律上的推定是指法律规定的从已知的事实推论出未知事实或不依赖某种基础性事实即推理出另一事实存在的过程。事实上推定是行政机关工作人员根据已确认的事实，依照经验和科学知识的推断。其既要合法也要合理，如果据以作为事实认定的行政推定违背了法律的直接规定、法律精神、科学原理或社会公认的经验规则，其行政推定为违法推定。

2、行政认知是行政主体在作出行政行为过程中以一定形式直接认定某种事实的真实性，并据此作为事实认定基础的过程。但这种认知过程不能以强调提高行政效率、节约行政成本而影响当事人的举证责任分配。行政主体在行政认知上，如果对非属无合理争议的事实或让相对人对应该行政认知的事实进行举证即属违法认知。

三、行政诉讼取证和举证期限

行政诉讼中的取证和举证既有联系又有区别。其联系是，取证是前提，举证则是取证的目的所在。其区别是，取证是在行政诉讼中，作为被告的行政机关对行政相对人而言的，是在行政诉讼之前行政机关在其作出具体行政行为时的作为；而举证则是被告行政机关对法院而言的，是在作出具体行政行为之后，在行政诉讼过程中的作为。行政诉讼中的取证和举证对审理结果具有决定性意义，而对取证和举证的期限作出规定是关键。在行政诉讼中规定取证和举证的期限，其意义还在于防止诉讼活动的拖延，又可及早确定案件的事实和性质，实现行政效率和司法效益的统一。

（一）行政诉讼取证期限

1、行政诉讼法第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这一规定，仅规定在诉讼过程中。而被告在作出具体行政行为之后，又得知原告将要提起诉讼之前，是否可以收集证据，法律出现了疏漏。

而《解释》第二十六条第二款则规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起 10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行为没有证据、依据。”这一规定明确地阻断了被告在作出具体行政行为之后，原告提起诉讼前的取证行为，也就是取证的期限只能是作出具体行政行为之前。

2、行政复议机关取证的期限。复议机关对原具体行政行为的复议，应局限在全面审查原行政机关作出具体行政行为之前。如果经复议维持的，提起诉讼因为原行政机关是被告，其取证期限仍然限于其作出具体行政行为之前。

《解释》明确规定复议机关在复议过程中所收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。如果复议机关作出变更或撤销原行政机关的具体行政行为而提起的诉讼，由于复议机关成为被告，形成了一个新的具体行政行为，其取证期限可延续到复议机关作出新的具体行政行为之前，其取证期限与《解释》第二十六条第二款的规定并不矛盾。

3、取证期限的例外情况。根据《解释》第二十八条，只有两种情况：一是被告作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的；二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。上述两种例外情况，表面看来，取证期限放到了作出行政行为之后。但笔者认为其取证的期限实质没有变，其取得的证据仍然要在作出具体行政行为之前存在的证据，而决不能是作出行政行为之后出现的证据。

（二）行政诉讼举证期限

1、行政主体的举证期限。根据《解释》，笔者认为其举证期限原则上应为在收到起诉状副本后10日内。在上述期限内不提供即可认定为举证不能，被告承担败诉的后果。如果确有有正当理由逾期提供的，即出现上述例外取证理由的（仅局限于这两种正当的理由 ），可将举证期限延长到整个一审作出裁判之前。《解释》第 三十一条第三款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这说明，被告的举证期限局限在一审作出裁判之前，超过举证期限的证据则失去价值。

2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定，但对举证期限，法律和《解释》未作规定。笔者认为，既然对被告的举证期限作了限制，为了保证诉讼的效率，对原告或者第三人的举证期限也应作出规定，可以放宽到整个一审作出裁判之前。这与立法本意，保护行政相对人的合法权益并不矛盾。

四、被告履行举证责任的标准

行政诉讼举证责任制度作为确定行政诉讼胜诉和败诉的制度，设定被告履行举证责任的标准十分必要。在何条件下能够说明被诉行政机关完全履行了举证责任，法律或司法解释应该作出规定。笔者认为应具备以下标准：

1、具体行政行为所依据的事实，必须是特定法律规范所要求具备的事实。所谓“依法行政”，具体的行政行为所适用的法律规范所预先设定的事实要件必须得到满足后方能实施。一是具体行政行为所依据的事实，必须是特定法律规范所要求具备的事实。否则可认定为无法可依。二是特定法律规范规定的几个事实要件，必须满足几个事实要件，缺一不可。如工商部门对某商场销售超期食品进行处罚，须存在两个事实要件：其一，商场有销售超期食品的行为；其二，查出的食品确实超过保质期。两者缺一不可，否则，据此作出的处罚的证据便得不到满足。

2、任何事实要件都要有确凿的证据支持。行政机关不得以强大的行政职权采取武断专横的态度作出具体行政行为。它所认定的每一个事实都应当有根据。在行政诉讼中，被告如果坚持认为具体行政行为是合法的，就应当提供确凿的证据证明它所认定的事实的确存在。若无相应的证据支持，行政机关所认定的事实即为子虚乌有。

3、每一证据必须是可定案的依据。可定案的证据，必须具备法律上的真实性、关联性、合法性。真实性，是指证据必须是客观存在的事实，不能带有任何主观的成份。证据本身不能被假定、推测、想象。作为定案的证据，一定是在当事人所争议的法律关系产生、变更、消灭过程中和案件发生时形成的客观事实。关联性，是指作为定案的证据必须与案件事实存在着直接的或间接的联系和因果关系。合法性，是指证据的内容本身符合法律的规定；证据的收集、调查必须符合法律规定的程序；事实必须具备法律所要求的特定形式，否则均为非法证据。

结语：

行政诉讼的举证责任制度处于行政诉讼证据制度的核心地位。这一制度对于行政诉讼的后果产生决定性的作用。因此，法律或司法解释应对行政诉讼举证责任制度不断地加以充实和完善。

参考书目：

（1）张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2004年1月版。

（2）罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社，1999年8月修订第一版。

（3）江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社，2006年2月版。

（4）李国慧、刘学智、李国雁著：《法官的逻辑与经验——行政诉讼十大问题研究》，人民法院出版社，2006年8月版。

（5）胡锦光、杨建顺、李元起著：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社，1998年9月第1版。

举证责任

　　(一)举证责任的概念

在我国，举证责任一词首先由行政诉讼法引入法律之中。一般认为，举证责任是法律假定的一种后果，指承担举证责任的当事人应当举出证据证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。虽然对有争议事实作出认定是法院的职责，是人民法院作出裁判的前提条件，但当事人是案件事实的直接利害关系人，他们不仅了解案件情况，而且也有动力和积极性向法院提供对自己有利的证据，因此举证责任应由当事人来承担。举证责任将当事人举证与其诉讼结果联系起来，课以当事人一种诉讼风险，有利于案件的顺利解决。要求当事人对特定的事实承担举证责任，促成案件事实的尽快查明，是确立举证责任制度的基本目的。同时，由于举证责任所确立的风险，可以促使当事人在进行法律行为注意形成和保存证据，防范其中的一些风险。

　　(二)举证责任分配

举证责任的分配是法律按照一定的标准，规定应当由哪一方当事人对诉讼中的相关事实提供证据加以证明，否则就应承担败诉后果的问题。举证责任的分配，是证据制度中十分重要的问题，关系到对当事人权益的保护和诉讼公平正义的实现。行政诉讼因其性质的特殊性，在举证责任的分配方面也体现出独特性。行政诉讼法第32条规定:被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。《证据若干问题的规定》第6条进一步规定:原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。因此，在我国，行政诉讼法确立了被告行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的基本原则，这使行政诉讼举证责任的分配明显区别于民事诉讼举证责任的分配。根据我国民事诉讼法的规定，民事诉讼举证责任的分配采用“谁主张、谁举证”的规则。行政诉讼确立被告对被诉具体行政行为合法性负担举证责任的原则主要基于以下原因:

第一，由被告负担举证责任，是被告行政机关在行政程序中必须遵循“先取证、后裁决”规则的自然延伸。“先取证、后裁决”是行政机关在行使行政职权，作出具体行政行为过程中，必须要遵循的基本规则。这一规则是行政机关行使职权必须“以事实为根据”的具体化，它要求行政机关在作具体行政行为前，应当认真调查，充分收集证据，在证据充分、事实清楚的基础上，正确适用法律，作出正确的行政行为。正因为有此要求，一旦行政机关作出的行政行为被诉，由作出该行为的被告负担证明其具有合法性，理所当然。

第二，由被告负担举证责任，有利于发挥行政机关的举证优势。行政诉讼审理的核心问题是被诉具体行政行为的合法性，该具体行政行为由被告作出，被告对该具体行政行为的证据最为了解；而且在作出具体行政行为过程中，被告行政机关居于主导地位，行政机关行使职权无需征得公民、法人或者其他组织同意，因此被告行政机关的举证能力比原告要强，由被告负担举证责任体现了负担公平原则，有利于保护公民、法人或者其他组织的诉权。

第三，由被告负担举证责任，有利于促进行政机关依法行政。要求被告行政机关对被诉具体行政行为合法性承担举证责任，事实上要求行政机关负担这样一种责任，即在进入行政诉讼程序之前，作出具体行政行为时，就应当具有事实根据和法律根据，否则其所作出的具体行政行为就是违法的，将会被法院撤销。这一要求有利于行政机关认真行使自己的权力，严格执法，做到依法行政。

虽然行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任，但不排除在特定情况下由原告提供证据的可能。根据《证据若干问题的规定》，行政诉讼中原告提供证据仅限于下列情形:

1．公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。公民、法人或者其他组织向法院提起诉讼，必须具备一定的条件，只有符合法定条件的起诉，人民法院才会立案受理。因此，为保证人民法院正确受理案件，起诉人应当向法院提供证明他的起诉符合法定起诉条件的相应证据。不过，就起诉期限问题，如果被告认为原告起诉超过法定期限的，则应由被告承担举证责任。

2．在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。被告不作为案件多属依申请行政行为，此种行政行为的作出须以公民、法人或者其他组织提出申请为前提，没有申请人申请，行政机关不得从事该行为。因此，对依申请的行政行为，既然原告起诉被告不作为，他就应当提供证据证明自己在行政程序中曾经向行政机关提出过申请，否则其要求被告履行法定职责就失去了基础。不过，只要原告证明其提出过申请，被告就应当证明其不作为符合法律规定。

值得注意的是，起诉被告不作为案件中，由原告提供证据的情形仅限于依申请行政行为，如果行政机关法定职责的履行不以原告申请为前提，而是被告行政机关必须依职权主动履行的，如警察对看到正在遭受不法侵害的公民，不依职权进行保护，即属此情形。

同时，为避免实践中由于行政机关申请登记制度不健全，致使申请人在确实已提出申请，却因行政机关的原因而无法证明曾提出申请的现象，法律规定原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，可以免除原告对提出申请事实的提供证据的要求。

3．在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。在行政赔偿诉讼中，原告因被诉具体行政行为遭受损害，是原告主张被告给予自己行政赔偿的基本前提，原告的这一主张与被诉具体行政行为的合法性没有必然关联，由原告提供证据更为恰当。

最高人民法院颁布的《若干问题的解释》，除规定原告在上述三种情况下需要承担举证责任外，还规定对“其他应当由原告承担举证责任的事项”原告也要承担举证责任。鉴于这一规定过于含糊，且不符合行政诉讼法关于举证责任分配的基本精神，2002年由最高人民法院制定的《证据若干问题的规定》排除了此一情形，将原告提供证据的要求严格限定在上述三种情形之内。

　　(三)举证期限

　　1．被告的举证期限

按照规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

图表：行政诉讼之举证责任分配与举证期限

来源：中法网学校 作者：徐金桂 时间：2010-5-17 14:24:20 点击：215